שימוש חורג בקרקע חקלאית: תנו לולק"ח לנצח

עוד קובע החוק, כי ועדה מקומית רשאית להתיר שימוש חורג. היתר כזה, החורג מתוכנית מתאר, יינתן לתקופה קצובה בלבד, ואילו היתר לשימוש חורג מהיתר, הרשאה או הקלה, יכולים להיות ללא הגבלת זמן.

החוק והתקנות שתוקנו על-פיו קובעים את הליך אישור השימוש החורג. החוק מגביל מתן ההיתרים לשימוש חורג (וגם להקלות), בתנאי שאין בהם משום סטייה ניכרת מתוכנית המתאר החלה על הקרקע או על הבניין. העניינים מורכבים עוד יותר כשמדובר בקרקע חקלאית.

סעיף 156(א) לחוק קובע, כי אין להשתמש בקרקע חקלאית אלא בהתאם לאמור בתוספת הראשונה לחוק. תוספת זו הקימה את ולק"ח (הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים) והעניקה לה סמכות להכריז על קרקע כקרקע חקלאית (סעיף 5 לתוספת).

על-פי סעיף 7(ג) לתוספת, שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הולק"ח ואישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה.

לאחרונה ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון מפי השופטת טובה שטרסברג-כהן, בשאלה אם מוסדות התכנון מוסמכים להתיר שימוש למגורים בבניין המצוי על קרקע שהוכרזה חקלאית, בהעדרה של תוכנית מתאר שחלה על אותה קרקע.

באותו מקרה החליטה הוועדה המקומית, להמליץ לוועדה המחוזית לקבל בקשה למתן היתר לשימוש חורג למגורים, תוך הגבלת ההיתר לתקופה של שלוש שנים. הוועדה המחוזית החליטה שלא לקבל את המלצת הוועדה המקומית ודחתה את הבקשה. נימוקיה העיקריים של הוועדה המחוזית היו, שהשימוש החורג מהווה "סטייה ניכרת" ושמדיניות הוועדה המחוזית היא להימנע מלהתיר שימוש למגורים באיזור חקלאי שלא במסגרת הגשת תוכנית מתאר.

על החלטת הוועדה המחוזית הגישה מבקשת ההיתר עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים, וזה קבע, כי אין לראות בשימוש המבוקש שימוש חורג המהווה סטייה ניכרת מתוכנית, באשר על החלקה לא חלה שום תוכנית. לפיכך, קבע בית המשפט, היתה הוועדה המחוזית מוסמכת לאשר את השינוי. על החלטה זו הוגש הערעור לבית המשפט העליון.

ראשית התייחס בית המשפט העליון לסוגיית מתן היתר לשימוש חורג בקרקע. בית המשפט בחן את הגדרת "שימוש חורג" בחוק וקבע, כי האפשרות להעניק שימוש חורג, ככלל, מותנית בקיומם של תוכנית או היתר החלים על הקרקע או על הבניין, אשר השימוש החורג אמור לחרוג מהם. בית המשפט הדגיש, כי גם במצב שמדובר בשימוש חורג שאינו מהווה סטייה ניכרת, אין לתת היתר לשימוש חורג כאשר לא קיימת תוכנית. אנו סבורים, כי במקרה של קרקע חקלאית, הגם שאינה "מתוכננת", היה על בית המשפט לבחון מתן אפשרות לשימוש חורג, תוך הסתמכות על ההכרזה של הקרקע על-ידי הולק"ח כקרקע חקלאית.

מתוך הגדרת "שימוש חורג" בחוק אנו למדים, כי אפשר שיינתן היתר לשימוש החורג מהאמור "בתקנה אחרת שלפי חוק זה". אפשר לטעון, כי ההיתר יינתן בחריגה מצו ההכרזה על קרקע חקלאית, שמעמדו כמעמד תקנה. לאפשרות זו בחוק, קרי שימוש בקרקע למטרה שלא הותר להשתמש בה לפי "תקנה אחרת", לא התייחס בית המשפט בפסק הדין.

עוד קבע בית המשפט העליון, כי היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית יכול להינתן על-ידי מוסד תכנון באחת משתי אפשרויות: האחת, כאשר ההיתר הוא בהתאם לתוכנית שאושרה על-ידי הולק"ח (אלא אם נקבע על-ידי ועדת משנה כי התוכנית אינה דורשת אישור הולק"ח); האחרת, כאשר ההיתר חורג מתוכנית שאושרה על-ידי הולק"ח, ואז לא יינתן היתר אלא באישור הולק"ח. בכל מקרה, סבר בית המשפט, על-פי התוספת, תנאי למתן היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית הוא קיומה של תוכנית החלה על הקרקע.

ואולם, לפי סעיף 7(א) לתוספת, אם השימוש המבוקש הוא למטרה לא חקלאית, אז מוסד התכנון רשאי לתת היתר לשימוש חורג בהתאם לתוכנית שאושרה על-ידי הולק"ח (או בהתאם לתוכנית מפורטת המקיימת את כל הוראות תוכנית המתאר שאושרה על-ידי הולק"ח); או, בהעדר תוכנית כזאת, אם הולק"ח הסכימה למתן ההיתר. במקרה הנדון, אם כן, כל שנדרש הוא, כי תינתן הסכמת הולק"ח.

דומה שלכך התכוון גם המחוקק, שכן דווקא בקרקעות מסוג זה רבים המקרים שבהם לא חלה כל תוכנית במקום, וגם אין מקום לאשר תוכנית מפורטת או תוכנית מתאר מקומית, משום שטרם גובש תכנון מקיף של הסביבה. בנסיבות אלו, וכדי לאפשר מדיניות של ניצול הקרקע החקלאית במקרים חריגים, הסמיך המחוקק את הולק"ח להסכים, ולו לזמן מוגבל, להתיר שימוש בקרקע שהוכרזה קרקע חקלאית, למטרה שאינה חקלאית.

בהינתן הסכמת הולק"ח לשימוש בקרקע למטרה לא חקלאית וכן בהינתן אישורה לשימוש חורג, אנו סבורים כי גם מוסד התכנון רשאי לתת היתר לשימוש חורג באותה קרקע, גם אם לא חלה עליה תוכנית כלשהי. (ע"א 99/ 8328 ד"ר חיים קופלמן והוועדה המחוזית לתכנון ובנייה נ' יהודית דגני).

משרד עו"ד חגי שבתאי, שפירא מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה, מינהל מקרקעי ישראל ואגודות שיתופיות.