כן בעל נחלה, אבל לא חבר אגודה

העתירה נסמכת על מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, היוצרת לכאורה קשר כפוי בין זכות החכירה לבין החברות באגודה השיתופית. מאחר שהמחזיק בנחלה במושב עובדים אינו יכול לחכור את משקו ישירות מהמינהל, עולה לכאורה, שעל הפורש מהאגודה במושב לפרוש גם מביתו וממשקו החקלאי.

בהוראת סעיף 4 לפקודת האגודות השיתופיות נאמר, שמטרותיה של אגודה שיתופית הן "טיפוח החיסכון, עזרה עצמית ועזרת גומלין בין אנשים בעלי אינטרסים כלכליים משותפים, כדי להביא לידי שיפור תנאי חייהם, עסקיהם ושיטות הייצור שלהם". מכאן, שחברות ביישוב שיתופי מצביעה על בחירה בדרך חיים משותפת. מנגד, עקרונות הקואופרציה (עקרונות רוצ'דיל) קובעים, שההתאגדות שיתופית היא מרצון וללא כפייה.

פקודת האגודות השיתופיות קובעת בסעיף 6א'(א)(4) מי הם החברים ביישוב שיתופי: "חברותו של זוג ביישוב שיתופי: בני הזוג מחזיקים כדין במשק חקלאי בתחום היישוב השיתופי כבעלים, חוכרים או חוכרי משנה, או כבני רשות של האגודה או של מוסד מיישב, כמשמעותו בחוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953 (הכוונה לסוכנות היהודית לא"י). בהמשך נאמר בסעיף 6א'(ג), כי "אין בהוראות סעיף זה לגרוע מהוראות תקנות האגודה בדבר פקיעת חברות בה, יציאת חבר או הוצאתו ממנה".

בתיקון משנת תשל"ה לתקנות האגודות השיתופיות (חברות), התשל"ג-1973, נקבע בתקנה 2א', שאם אדם, שאינו חבר באגודה, נהג כאילו היה חבר האגודה והאגודה נהגה באותו אדם ביחסים ביניהם כאילו היה חבר - הרי שיש לראות באותו אדם חבר באגודה, אף אם אינו חבר באגודה בהתאם לתנאים הפורמליים הקבועים לצורך כך. בתקנה זו יש תנאי מכללא של חברות כפויה, תוך שמירת כללי התנהגות נאותים ביחסים בין מי שאינו חבר לבין האגודה. עתירתו של עמיר דרורי עניינה בזכות הקניין של המחזיק בנחלה במושב. זכות הקניין במשק החקלאי עוברת בשנים האחרונות תהפוכות בשל שינוי היחס לערכי השיתוף, והמגמה של פתיחת היישובים החקלאיים בכיוון של התיישבות קהילתית שאינה מושתתת עוד על ערכי שיתוף.

בבג"ץ המפורסם של כפר אז"ר, כבר אמר השופט ד"ר מישאל חשין, בבג"ץ 6627/98 ישראל נוימן ואח' נ' רשם האגודות השיתופיות (להלן - בג"ץ כפר אז"ר), כי "המושב של ימינו אינו עוד המושב של ימים שמכבר. גם צעירים שבנו ידעו - בוודאי יבינו - כי לא הרי שנת 1932 כהרי שנת 2000; לא הרי רוח הקואופרציה של אותם ימים כהרי רוח הקואופרציה בימינו; לא הרי מקומו של כפר אז"ר במפת ההתיישבות באותם ימים כמקומו כיום; והרי בימינו מהווה הכפר, הלכה למעשה, חלק מן המטרופולין הגדול של גוש דן, הגם שמצוי הוא בשולי המטרופולין ועדיין שורה בו רוח כפרית משהו. ביודענו כל אלה, כך יוסיף הטוען ויטען, לא יהא זה ראוי כי נפרש את הוראות התקנון כפירוש שהיה לו לעת שנקבע (בשנת 1936). במסגרת שקבעה המחוקק, שומה עלינו לפרש חוק - וכמותו תקנון - ברוח ימינו. על חוק - וכמותו על תקנון - ייאמר: לך עם האנשים, שהרי דמותך כדמותם".

חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שהעניק בסעיף 3 שבו הגנה חוקתית לקניינו של אדם, וחוק יסוד: חופש העיסוק, מחייבים בחינה מחודשת של מדיניות ההתיישבות, שיסודותיה המשפטיים נשענים על מתכונת חכירה, תקנון אגודה שיתופית ופקודת אגודות שיתופיות שנקבעו לפני שנים רבות.

בג"ץ כפר אז"ר עסק בזכות חברים, שעקרו מהיישוב, להמשיך ולהישאר חברי האגודה. זוהי היפוכה של הסוגייה הנדונה בעתירת עמיר דרורי, בדבר זכותו של חבר שעזב את האגודה להמשיך ולהחזיק במשקו. המשותף לשתי הסוגיות הוא התוצאה, שתוארה על ידי השופט ד"ר חשין במילים הבאות:

"הוצאתו של חבר מאגודה שיתופית עלולה לפגוע, לעתים באורח חמור ביותר - בקניינו של החבר במושב. זכויות הקניין של חברי המושב בחלקתם האישית במושב ובנכסי המושב הכלליים, לרבות בקרקעות המשותפות - קשורים בחברותם באגודה השיתופית. פירוש הדברים הוא, שהחלטה על הוצאתו של חבר מן האגודה עלולה לפגוע במישרין בזכויות הקניין של החבר. הפגיעה עלולה שתהיה בחלקתו הפרטית של החבר במושב, ובוודאי כך בחלקו בנכסי המושב הכלליים. לעניין זה נזכיר, כי הוראות הדין בעניינן של אגודות שיתופיות אינן קובעות הסדרים שלמים ומלאים באשר לאותן זכויות קניין של החברים התלויות בחברותו באגודה".

השופט חשין צפה פני עתיד, והעלה כשאלה את סוגיית הקשר בין חברותו של חבר באגודה שיתופית לבין זכויות הקניין של אותו חבר: זכויות בחלקתו וזכויות ברכוש המשותף של האגודה באומרו:

"נניח עתה, שהרשם יגיע לכלל מסקנה, כי חבר פלוני "עקר" ממקומו במושב ומכאן שחברותו באגודה ראויה היא, לכאורה, כי תחדל. האם מסקנה נדרשת מאליה היא, מסקנה מיניה וביה, כי פלוני יאבד את ביתו, את חלקתו ואת חלקו ברכוש המשותף?

"שאלה זו שאלה קשה היא - שאלה קשה ביותר - ואפשר תימצא דרך לנתק בין שני הנושאים: בין נושא החברות לבין נושא הקניין, שהחברות תיפסק, אומנם, אך הקניין לא יילקח מאותו פלוני החבר לשעבר. בנושא זה לא שמענו טענות וממילא לא נכריע בו, לא לכאן ולא לכאן".

בהתיישבות השיתופית נמסרת החכירה לאגודה, וזו מעמידה את הקרקע לרשות חבריה. ביישובים השיתופיים שתי קבוצות: הקיבוץ והמושב השיתופי, המאורגנים על יסודות של בעלות הכלל על הקניין; יישובי המשק המשפחתי - מושב העובדים והכפר השיתופי. בקיבוץ ובמושב השיתופי פרישה מהאגודה אינה מקנה זכויות בנכסי האגודה, פרט ל"חוב עוזבים".

בתיקון לתקנות האגודות השיתופיות מסוף שנת 2000, הגדיר רשם האגודות השיתופיות "מושב עובדים" כ"אגודה חקלאית שהיא יישוב נפרד, שמטרותיה ארגון ההתיישבות של חבריה, קיום שיתוף באספקה, בשיווק ובעזרה הדדית, וניהול חיי הקהילה ביישוב כמפורט בתקנון האגודה".

"כפר שיתופי" מוגדר כ"אגודה חקלאית ביישוב כפרי, שמטרותיה העיקריות הן לארגן את התיישבות חבריה כאיכרים המחזיקים רכוש פרטי ומקיימים שיתוף באספקה, בשיווק ובשירותים חקלאיים אחרים".

לדעתי, מסירת זכות החכירה לאגודה השיתופית ב"כפר שיתופי" נועדה לטשטש את ייחודו של הכפר השיתופי - בהבחנה ממושב העובדים, באשר ההתאגדות היא של "איכרים", שלכל אחד מהם צריכה להיות זכות חכירה אישית על מלא נחלתו. על כן, להבנתי, מתוך הגדרת הכפר השיתופי עולה, שבכפר שיתופי עזיבת האגודה בוודאי שאינה כרוכה בוויתור על הנחלה החקלאית.

ההוראה שיציאתו של חבר מהאגודה משמעה שעליו לפנות את ביתו ואת משקו, מצויה בתקנון של "מושב העובדים". ההוראה אינה מצויה בפקודת האגודות השיתופיות. בפרק הדן בסמכויות האגודה, קובע תקנון המושב, שלשם מילוי מטרות האגודה, "תהא האגודה מוסמכת לפעול כל מיני פעולות ובייחוד: (א) להתקשר בחוזים עם ממשלת ישראל, עם הקרן הקיימת לישראל או עם רשויות ציבוריות אחרות, לשם חכירה של מקרקעין או זכויות במקרקעין לצרכיי התיישבות החברים, ולהחכיר בחכירת משנה את הזכויות במקרקעין או חלק מהן לחבריה".

בפסיקה נקבע, ש"תקנון של אגודה שיתופית הוא בגדר הסכם בין האגודה לבין חבריה, המסדיר את היחסים המשפטיים ביניהם וקובע את הזכויות והחובות ההדדיות שלהם".

להתייחסות לתקנון כאל חוזה יש השלכות, שהחשובה שבהם לענייננו היא, שתקנה הסותרת את "תקנת הציבור" - בטלה. ואכן, בעבר פסל בית המשפט הוראה בתקנון אגודה שהגבילה את חופש העיסוק של חברי האגודה.

לדעתי, תקנה הקובעת שמי שפרש מחברותו באגודה מאבד את ביתו ואת נחלתו - מנוגדת לתקנת הציבור, וייתכן גם שלא תעמוד במבחן המשפטי של תנאי מקפח בחוזה אחיד. ההוראה מנוגדת לתקנת הציבור גם אם יינתן פיצוי כספי לחבר הפורש תמורת השקעתו.

בהחלטת היסוד של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1965 נקבע, ש"קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות", וכי "נחלות יוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה. בקיבוץ יוחכרו הנחלות לקבוץ". ביישובים שבהם הנחלה נמסרת באמצעות הסוכנות היהודית, נחתם הסכם "בר רשות" עם המתיישב לגבי הנחלה והסכם עם האגודה הנוגע לרכוש המשותף.

"נחלה", על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל משנת 1966, היא "חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע ע"י שר החקלאות, בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קימת לישראל או רשות הפתוח והוחכרה לתקופה ארוכה למתיישב, לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו".

עיננו הרואות, כי על פי מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, נמסרת הנחלה למתיישב ולא לאגודה. מדיניות זו עמדה בסתירה לעמדת תנועת המושבים, ועל כן קשירת המתיישב לאגודה באמצעות הסכם החכירה היה נושא מרכזי בהצעת "חוק האיגוד השיתופי" משנת 1971. בהצעת החוק נאמר בסעיף 242(א), ש"מי שאינו חבר מושב העובדים לא יהיה בעל, חוכר או מחזיק של מקרקעין בתחום מושב העובדים".

הצעת החוק נדחתה בסערה גדולה בעקבות מה שכונה אז "מרד המושבים". על אף זאת, עשר שנים מאוחר יותר, נקבע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל (החלטה 279), כי רק זכות החכירה של חלקה א' בנחלה תרשם על שם המתיישב, ואילו זכויות החכירה של יתר החלקות בנחלה יירשמו על שם נאמן או על שם האגודה השיתופית.

בעלי הנחלות מיאנו לוותר על זכות החכירה לטובת האגודה השיתופית, ועל כן הנושא שב ועלה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל (החלטות 304, 530), עד שבשנת 1998 (החלטה 823) נקבע, שמועצת מקרקעי ישראל לא תחליט, אלא שחלקה א' של נחלה תוחכר לבעל הנחלה בחוזה חכירה לדורות, והאגודה החקלאית רשאית להחליט האם תוחכרנה לבעל נחלה חלקות נוספות מתוך יתרת הנחלה.

בבג"ץ כפר אז"ר הונחה התשתית המשפטית לבחינה של ניתוק הקשר בין חכירה לבין חופש ההתאגדות ביישוב שיתופי. לדעתי, על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע מדיניות, שתאפשר התאגדות על פי רצון החברים הרוצים להתאגד באגודה שיתופית, תוך שמירה על זכותם של אלו שאינם מעוניינים בשיתוף. אם רוב החברים לא ירצו בשיתוף, האגודה לא תתקיים. אלא שאין זה מתפקיד מועצת מקרקעי ישראל לאכוף שיתוף.

לדעתי, הגיע הזמן לאפשר למי שיחפוץ, לנתק את הקשר עם האגודה החקלאית ביישובו. כלכלת ישראל והחקלאות בכללה עברה שינויים מרחיקי לכת. חלו תהליכי "הפרטה" במסירת אמצעי ייצור שהועמדו לרשות החקלאים בעבר באמצעות האגודה. בכלל אלו: מכסות לול, מכסות חלב, הקצבת מים, אשראי וכיוצא באלו זכויות המוקנות ישירות לחקלאים. השינויים במבנה הכפר בישראל יוליכו עד מהרה לשיתוף מרצון, במקום שבעל הנחלה עשוי ליהנות מהיתרונות שבשיתוף, ולהסתלקות מכפייה בלתי רצונית, הנעשית תוך ניצול הסכמי החכירה ואמצעים מינהליים לקשירת בעל הנחלה לאירגון שאין לו עניין בו, בהסתמך על הסדרים משפטיים המעוגנים אך בקושי במדיניות מועצת מקרקעי ישראל.

הכותב הוא משפטן, היה בעבר מנכ"ל מינהל מקרקעי ישראל והוא בעל נחלה במושב.