שיהוי בהפקעה עלול להביא לביטולה

דא עקא, הליך ביצוע ההפקעה לעיתים משתהה שנים רבות, כך שהקרקע נשארת כאבן שאין לה הופכין. מצד אחד, הבעלים שהקרקע הופקעה ממנו לא יכול לבצע דיספוזיציה (כי לא יימצא קונה שירכוש קרקע המיועדת להפקעה), ומצד שני לא יוכל לבנות עליה גם אם הוא מחזיק אותה בפועל (כי הרשות התכנונית לא תיתן היתר בנייה על קרקע המיועדת להפקעה), ומצד שלישי, השטח נשאר ריק ועזוב ובלתי שמיש.

מהם הקריטריונים לפיהם בית המשפט יכול לדחות את הצורך בביטול ההפקעה שלא נעשתה במשך שנים?

לאחרונה נידון עניין זה בבית המשפט המחוזי בתל-אביב בפני השופט ד"ר עודד מודריק, בעת"מ (ת.א) 49/97 בן יוסף יהודה ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ולבנייה לב השרון ואח'.

העותרים הם ברי רשות במשק עזר במושב צור משה. העותרים רכשו את זכויותיהם במשק בשנת 1968. בשנת 1974 אושרה תוכנית המייעדת חלק ממשק העזר לצרכי ציבור, אך מאז ועד יום הגשת העתירה, השטח נשאר כמו שהוא. ועד המושב תמך בעתירה וטען, כי אין כיום כל צורך בהפקעה, וכי המושב יכול להסתדר גם בלי הפקעה זו ועל כן הטעם להפקעה בטל.

השופט מודריק, לאחר סקירת ההלכות בעניין ביטול הפקעות, מגיע למסקנה, כי אמנם יש טעם בעתירת בני הזוג. מודריק מציין בין היתר את המגמות ההפוכות שהיו במהלך השנים, ומאמץ את הגישה שננקטה בעניין בג"ץ 93/ 465 טרייבט נ' ועדה מקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, בה נקבעו שלושה שיקולים בבחינת ביטול ההפקעה.

ראשית: האם השיהוי בביצוע ההפקעה חורג מגדר הסביר?

שנית: מה הנזק שנגרם לבעלי החלקה כתוצאה מן השיהוי?

שלישית: מה הנזק שייגרם לציבור, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי?

יחד עם זאת, היה קושי בהחלת הלכת טרייבט הנ"ל בעתירת בן-יוסף. הסיבה נעוצה בכך, שבן-יוסף לא היה בעלים של הקרקע ולא החוכר, אלא רק בר רשות, כמו בעלי נחלות במושבים, אשר זכותם במקרקעין אינה מסוג בעלות או חוכר לדורות.

השופט מודריק קובע, כי אמנם הנזק של בן-יוסף כתוצאה מן השיהוי איננו כל כך בולט והזכות הקניינית של בן יוסף נופלת מזכות בעלות, ולכן גם הפיצוי שיקבלו יהיו נמוך מאוד - אך יחד עם זאת מודריק מגיע למסקנה, כי "לא ניתן לומר שאין בן-יוסף סובלים נזק כללי". ומאידך גיסא הוכח, כי לא קיים כל צורך ציבורי או נזק לציבור אם ההפקעה תבוטל.

יחד עם זאת ראה מודריק לנכון לצמצם את ביטול ההפקעה רק לחלק מהשטח. הסיבה היתה נעוצה בהסכמות שגובשו בין הצדדים בהליך של גישור, וכי הוכח שרק על חלק מהשטח הצורך להפקעה אינו קיים.

חשיבות פסק הדין בכך, שהוא דן בזכות של בר רשות לתבוע ביטול של הפקעה. עד כה פסקי הדין שדנו בנושא זה דנו בזכויות של בעלים ו/או חוכרים למיניהם. אם נביט על פסק דין זה מכיוון של פיצוי לפגיעה, נראה בו חשיבות נוספת בשל העובדה, שהפסיקה די הקשתה על "בר רשות" לטעון לפיצויי הפקעה (ראה ע.א 726/86 מנהל מס שבח מקרקעין ירושלים נ' אביגיל מחסורי).

השופט מודריק לא פוסח גם על הלכת "קרסיק" הידועה, אשר דנה בביטול ההפקעה שלא היתה בה יותר צורך והחזרת הקרקע לבעלים, אך שם דובר על בעלים ויורשיהם וכאן על ברי רשות.

אמנם יש לדייק, כי אין דין בר רשות של משק חקלאי כדין של סתם בר רשות. בזה הראשון המציאות במדינה היא, כי אנשים משלמים מחיר מלא על בר רשות במשק חקלאי, ואילו בשני, זכות ה"בר רשות" יכולה להיווצר גם ללא תשלום כסף כלשהו ועל בר הרשות מסוג השני אין הגנות או זכויות כבראשון.

מכאן תאמר, כי רשות אשר איננה מכלכלת את צעדיה ולא מפקיעה תוך פרק זמן סביר, עלולה לאבד את זכות ההפקעה.

ראוי לציטוט דברי השופט מודריק הקובע: "מדינת ישראל עשויה עדיין להיחשב כמדינה צעירה, אך כמדומה שבנ"ד שנותיה התייצבו מוסדותיה, לרבות מוסדות התכנון כנ"ד איתן למדי, המאפשר ראייה תכנונית המאזנת כראוי בין צורכי הציבור לזכויות הפרט, ואינה מצריכה נטילת זכויות קניין מידי הפרט להחזיקם בארסנל ציבורי, בלי צורך ציבורי מוגדר הנראה לעין (או שניתן לחזות אותו, באורח סביר כצורך עתידי)".

יש בפסק דין זה כדי לאלץ רשויות התכנון להתכונן למה שהן מתכננות, ורק אם ביצוע התוכנית נראה באופק אכן לאשרה ולבצעה. דא עקא, לעיתים לא רק תוכניות המאושרות מזה שנים לא מבוצעות, אלא יש מקרים רבים בהם תוכניות "מופקדות" מזה שנים רבות ללא כל תזוזה. כאן מצבו של בעל הקרקע קשה ביותר: לא די בכך שהוא משלם מיסים כיאה, גם לא יוכל לעשות כל פעולה רצינית בקרקע בשל הציפייה להפקעה.

יש אכן הצדקה לדרוש ממוסד תכנוני לא להשתהות יתר על המידה, באשר הטעם שהיה קיים עת הופקדה התוכנית עלול להיעלם עם אישורה לאחר שנים רבות, והטעם שהיה קיים עת התוכנית אושרה עלול להיעלם ברבות השנים וללא ביצוע.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י ואדריכל.