כניעה לדרישה בלתי חוקית

החוזים הנערכים בין צדדים שונים מתחלקים לשתי קטגוריות גדולות. הקטגוריה הראשונה והגדולה הינה החוזים בין גופים ואנשים פרטיים. הקטגוריה השנייה הינה החוזים כשצד אחד להסכם הינו רשות שלטונית. על הקטגוריה הראשונה חלים דיני חוזים הרגילים, ואילו על השנייה חלות שתי נורמות של המשפט הפרטי והציבורי כאחת.

לא פעם האזרח זקוק לאישור או לפעולה של הרשות, והרשות מתנה קבלת דבר מסוים אשר האזרח זכאי מכוח הדין בתניות אשר יש בה, כדי להיטיב עם הרשות, ובסופו של דבר עם כלל הציבור.

לעיתים קרובות לאזרח כזה אין את הרצון או את הכוח (ולעיתים את שניהם) להיאבק על זכותו מול הרשות ומעדיף לפתור את הבעיה, "במעין הטבה" לרשות, והעיקר שענייניו יקודמו אצל אותה רשות.

הנוהג של השנים פיתח טכניקה של תשלום "תחת מחאה". בעקבות כך גם הפסיקה נאלצה לא מעט להתמודד עם חוזים שלטוניים לגביהם האזרח טוען, כי שילם מה ששילם רק תחת מחאה ובכדי לקדם את ענייניו, וכעת תובע את השלטון.

אחד מן התחומים בהם קיימת סוגיית תשלומים תחת מחאה, הוא תחום היזמות והבנייה, קרי המיסים, היטלים או דרישות שהרשות התכנונית מציבה כתנאי לקבלת היתרים לבנייה.

יש שהתשלום מתבצע לצורך קבלת אישור העברת זכות - מקרה קלאסי של תשלום "תחת מחאה", שאחריו יוכל האזרח להביא את טענותיו להכרעה שיפוטית.

יש שקיום הדרישה של הרשות נעשה במסגרת הסכם כולל, ובכדי לסגור את העיסקה הכוללת עם העירייה. כלומר, האזרח מסכים לקיים דרישה בלתי חוקית של הרשות, אך כל זה נעשה במסגרת כוללת של הסכמים וכו'.

האם לאזרח יש עילה לתבוע את ביטולו של הסכם שכזה? האם הסכם כזה, אשר מבוסס על דרישה בלתי חוקית, הוא גם בהכרח הסכם בלתי חוקי?

עניין זה נידון לאחרונה בבית המשפט העליון בהרכב השופטים דליה דורנר, יעקב טירקל ואדמונד לוי, בעניין ע.א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ ואח' נ' עיריית חולון ואח'.

בעניין רובינשטיין, המערערות בשנת 1980 ביקשו לבנות בשכונת בן-גוריון פרויקט לבנייה. העירייה דרשה מהם כתנאי לקבלת היתרים ואישורי תוכניות תשלום בגין השתתפות בהקמת "מוסדות ציבוריים".

באותה שנה נחתם הסכם בין המערערות והמשיבות, לפיו נכלל סעיף אשר המערערות "מרצונן הטוב, מבלי שתחול עליהם חובה חוקית לתשלום זה", הסכימו לשאת בתשלומים. יחד עם זאת, באותו הסכם נקבע מנגנון, לפיו על העירייה לעשות כל שביכולתה לגבות גם מבעלי מקרקעין אחרים באותו פרויקט ובכך לקזז מהמערערות. לעירייה היתה הזכות להגיע גם לפשרות עם בעלי מקרקעין מבלי שתצטרך לקזז עם המערערות.

המערערות טענו לאי חוקיות ההסכם, וכן שהעירייה הפרה את ההסכם בכך שהגיעה לפשרות מבלי "להתאמץ" לקבל כספים מבעלי מקרקעין אחרים. בית המשפט המחוזי בת"א, לפי פסק דין של השופט א. סלטון דחה את תביעת המערערים. השופט טירקל שנתן את פסק הדין הראשי, ויתר חברי ההרכב שהסכימו עם פסק דינו, דחו את הערעור.

השופט טירקל עשה אבחנה בין "דרישה בלתי חוקית" לבין "הסכם בלתי חוקי". הוא קבע, בהסתמך על פסק הדין בעניין בג"ץ 14640/95 אילנות הקריה (ישראל בע"מ) נ' ראש עיריית חולון, שהדרישה של עיריית חולון להתנות את אישור התוכניות והפרויקטים בהשתתפות המערערות בהקמת מבנה ציבורי, היתה בלתי חוקית.

יחד עם זאת השופט טירקל הסיק מהנסיבות, כי המערערות היו מעוניינות בפיתוח האיזור בכדי "לסגור את העסקה" ולכן השלימו עם הדרישה הבלתי חוקית.

השופט טירקל קבע, כי "האזור היה באותה עת בלתי מפותח והתשלום ששילמו המערערות איפשר לעירייה לבצע את הפיתוח הסביבתי הנדרש לבנייתה של שכונה חדשה והעניק למערערות "יתרונות כלכליים אדירים". היה מדובר, אפוא, ברצון משותף לממש אינטרסים משותפים, והמערערות היו מעוניינות בזירוז מתן היתרי הבנייה על מנת להנות מעליית ערכם של נכסיהן".

השופט לוי הסכים עם הניתוח והתוצאה אליה הגיע השופט טירקל. השופטת דורנר הגיעה גם כן לאותה תוצאה, אך לא מתוך אבחנה בין דרישה בלתי חוקית לבין הסכם בלתי חוקי, אלא מתוך השתק ושיהוי.

השופטת דורנר קובעת, כי אין זה סביר שהמערערות הגישו תביעתן 13 שנה לאחר חתימת הסכם עם העירייה, ולאחר שנהנו מפיתוח האזור. בשל שנים של "שתיקה" לעירייה היה היסוד להניח, כי המערערות לא יפעילו זכותם לביטול ההסכם.

לפסק דין זה חשיבות בכל הקשור לטיפול בדרישה בלתי חוקית של הרשות, ויש לו השלכות רבות בתחומים אחרים בהתנהגות הרשות.

לא בכדי השופט לוי, שהסכים עם התוצאה של השופט טירקל, ציין, כי הסכמתו היא חרף העובדה ש"אף שהיא (התוצאה - מ.ב) מטרידה אותי".

כך או כך, יש בפסק דין זה כדי ללמד, כי על מי שמרגיש שנכנע ללחץ של הרשות בקדמו את ענייניו החוקיים, או לנקוט בדרך חוקית לבטל את הדרישה בטרם להסכים לדרישה או לנקוט במהירות הסבירה פעולה משפטית לביטול העניין אחרת כל עיכוב ו/או השלמה יכול להתפרש לרעתו.

דא עקא, כי בשל העובדה שמנגנוני הבירוקרטיה במדינה אינם יעילים ומהירים דיים למתן מענה מהיר לאזרח, האופציה הראשונה יכולה להישאר די תיאורטית.

האמור לעיל מזכיר מאבק אחר בין רשויות תכנון לבין האזרח, כשהאזרח נאלץ לתת "כתב שיפוי" לטובת העירייה, אחרת ענייני התכנית לא יקודמו. כפי שפרופ' אהרון נמדר מנתח בספרו האחרון בעניין "פגיעה במקרקעין" (פיצויים בגין נזקי תוכנית), דרישה זו אינה נקייה מספקות, ואף ייתכן שהיא בלתי חוקית.

הכותב הוא בעל משרד המתמחה בדיני מקרקעין, דיני תכנון ובנייה וממ"י וגם אדריכל.