פרופ' בן-בסט על דו"ח רבינוביץ': עיוותים במקום שיפורים

חבל רק שהתנגדותו של שר האוצר, סילבן שלום, ליישם את הרפורמה במס הכנסה במשך תקופה ארוכה, גרמה לבזבוז זמן יקר. לרפורמה במס הכנסה תרומה חשובה לתעסוקה ולעידוד הצמיחה, ולכן היא חשובה בכל עת - אך היא חיונית שבעתיים כאשר מתחיל להתפתח מיתון במשק. דחייתה גרמה לעיכוב משמעותי בקבלת הפירות המקווים, להגברת האיודאות במשק ולהחמצת עיתוי נוח יותר בשווקים הפיננסיים לביצוע הרפורמה.

ועדת רבינוביץ' אומנם אימצה את התפיסה של מיסוי ההכנסות מנכסים פיננסיים מצד אחד, והפחתת מס הכנסה על עבודה מצד שני, אולם שיעור המס המומלץ על הכנסות פיננסיות נמוך מאוד, יחסית למקובל בעולם, ולא יאפשר הפחתה משמעותית במס הכנסה על שכר עבודה. כך שהתיקון המוצע לא יתרום במידה ראויה להגברת התעסוקה וליעילות ההקצאה בין הון לעבודה. אין בכך גם תרומה מספקת לחלוקה צודקת יותר של הנטל בין בעלי ההון לבין השכירים, ובמיוחד העובדים השייכים למעמד הביניים.

המלצה זו תמוהה מאוד, נוכח הפער הבולט כיום בין נטל המיסוי הכבד על הכנסות מעבודה, לבין הפטור ממס לרוב ההכנסות מנכסים פיננסיים, מה עוד שחלק מכריע מהן מרוכז בידי העשירון העליון.

המתכון המוצע על ידי הוועדה גם עתיר בעיוותים חדשים, מסובך מאוד וקשה ליישום. אחד העקרונות הבסיסיים בכל מערכת מס, הוא התייחסות שוויונית לכל הכנסה, בלי קשר למקורה. הוועדה חרגה מעיקרון זה, ויצרה אפליות בכמה מישורים: בין דיבידנד לבין רווח הון, בין אופציות לבין מניות, בין מניות נסחרות בבורסה לבלתי נסחרות.

דוגמה בולטת נוספת - על הנכסים הלא צמודים הוטל מס בשיעור של 10% על בסיס ההכנסה הנומינלית, ואילו על הנכסים הצמודים הוטל מס בשיעור 15% על בסיס ההכנסה הריאלית.

בהתחשב בשיעורי התשואה הריאליים השוררים בישראל, הרי ששיעור המס על נכסים לא צמודים יניב תשלומי מס גבוהים יותר מאשר שיעור המס על נכסים צמודים, כבר באינפלציה העולה על 2% לשנה. ככל ששיעור האינפלציה יהיה גבוה יותר, הפער בין תשלומי המס המחושבים על בסיס נומינלי לבין אלה המחושבים על בסיס ריאלי, יילך ויגדל.

הפערים בשיעורי המס על נכסים שונים, יגרמו לעיוות בהרכב תיק הנכסים של הפרטים במשק. לדוגמה, השיעורים המוצעים יוצרים העדפה לטובת השקעה בנכסים צמודים למדד או לשער החליפין ובמניות, על פני נכסים שאינם צמודים. כל אפליה אינה רצויה, אבל אפליה זו גם מנוגדת למגמה הרצויה לצמצם את חלקם היחסי של הנכסים הצמודים. יתרה מזו, האירועים בחודשים האחרונים, מעידים כי עננת האינפלציה לא הוסרה מעל המשק הישראלי. אנו עדיין חיים באי-ודאות לגבי שיעורה, ולכן שיעור מס על בסיס נומינלי יוצר אי-ודאות רבה לגבי ההכנסה הריאלית נטו, שתישאר בידי המשקיע.

פערים בשיעורי המס פותחים גם דלת רחבה לתכנוני מס, שייאפשרו לבעלי ההון לשלם בסופו של דבר מיסים נמוכים יותר מהמתוכנן. מכל היבט, עדיף היה לקבוע שיעור מס אחיד על הרווח הריאלי בכל נכס - זה יעיל יותר כלכלית, צודק יותר חברתית והרבה יותר פשוט.

הוועדה הותירה אי-ודאות רבה לגבי הצפוי במספר תחומים. אי-ודאות זו תתנקז גם לשווקים הפיננסיים, שאייציבותם גדלה ממילא לאחרונה. לדוגמה, הוועדה מציינת כי לא סיימה את עבודתה בכל הקשור למיסוי קופות הגמל. השלכה חמורה לא פחות יש לאי-ודאות באשר למיסוי רווחי הון ממניות. הוועדה בונה על כך שכל בנק וברוקר יכין תוכנה לניכוי המס במקור. עד אז, יופעל מס על כל קנייה ומכירה של ניירות ערך.

חשוב לציין שהבנקים הודיעו בעבר, מספר פעמים, שלא יוכלו לנכות מס מרווחי הון במקור. זו גם הסיבה העיקרית לכישלון מיסוי המניות ב-1994. גם במדינות אחרות, מס על רווחי הון אינו מנוכה במקור, אלא באמצעות הגשת דו"ח לנציבות מס הכנסה. תמוה מאוד מדוע הוועדה המליצה על מתכון שנכשל בעבר, נבחן שוב לפני שנתיים - ונמצא בלתי ישים.

לפיכך, יש להניח שהמס על קנייה ומכירה של ניירות ערך, שנועד להיות זמני, יישאר על כנו זמן רב. למס זה עיוותים חמורים ביותר. הוא אינו קשור לרווח מהמניה והוא ישולם גם אם למשקיע נגרם הפסד. כתוצאה מכך, המס יגרום לצמצום היקף המסחר בבורסה, יפגע ביעילות השוק ויעוות את העיתוי הרצוי למשקי הבית לגבי משך ההחזקה של כל נכס ומועד מכירתו.

לבסוף, יש לציין כי ריבוי שיעורי המס, מועדי התחולה השונים, ושיטות הגבייה שהומלצו על ידי הוועדה, ייצרו מערכת מס מסורבלת, קשה מאוד להפעלה ובחלקה לא ניתנת ליישום כלל. אפילו נציבות מס הכנסה הסתייגה כבר מישימות ההמלצה לגבי קיזוז הפסדים. הסיבוכים וקשיי היישום בנושאי מפתח כה גדולים, שהם עלולים לסכל את המהלך של רפורמה במס הכנסה.

רפורמה שתמסה את ההכנסות מנכסים פיננסיים ותייעד את התמורות להפחתת מס על עבודה, חיונית ביותר. יש להתקדם לתהליך החקיקה, אולם על הכנסת לתקן את כל הפגמים בדו"ח הנוכחי, על מנת שהמיסוי יהיה יעיל, צודק וישים. דו"ח ועדת בן-בסט, המצוי על שולחנה, יוכל לסייע לה בכך.

הכותב היה מנכ"ל האוצר, ויו"ר הוועדה הקודמת לרפורמה במס