הצורך לבצע רפורמה בחוקי ההפקעה

הפקעת מקרקעיו של הפרט לצרכי המדינה הינה חלק בל-ינתק מהמדינה. דומה, כי בצורה זו או אחרת נהג השלטון להפקיע מקרקעין מאז שחר ההיסטוריה, וסופו שימשיך ויעשה כן עוד דורות רבים. ההפקעה מהווה אמצעי חשוב בידי המדינה בתהליך פיתוחה. ברם, באה היא לכלל התנגשות עם אחת מזכויות היסוד החשובות ביותר של הפרט, הלא היא זכות הקנין, שקיבלה במשפט הישראלי מעמד חוקתי על-חוקי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

בהתנגשות בין שני אלה - הצורך הציבורי בהפקעת מקרקעיו של הפרט, מחד גיסא, וזכותו של הפרט להמשיך ולהיות בעל הזכויות במקרקעיו, מאידך גיסא - גובר על-פי-רוב על האינטרס הציבורי בהפקעת המקרקעין, ובעל הזכויות נאלץ לוותר בעל כורחו על זכויותיו למען הציבור. כנגד זאת, זכאי בעל הזכויות לקבל מהציבור פיצוי נאות בעד הפקעת זכויותיו, שיאפשר לו לרכוש זכויות במקרקעין דומות לאלו שנלקחו ממנו בכפייה. ברם, למרבה הצער, אין במשפט הישראלי, במקרים רבים, הגנה מספקת על בעל הזכויות. במרבית ההפקעות יוצא בעל הזכויות וידיו על ראשו.

בתחומים רבים צעד המשפט הישראלי מאז שלטון המנדט צעדים רבים קדימה, ותמורות מרשימות אירעו בו, אם בתחום המשפט הקונסטיטוציוני, אם בתחום המשפט המינהלי, ואם בתחומי המשפט האזרחי, ובכללם בתחום דיני הקנין. התחום היחיד שבו קפאה החקיקה המנדטורית על שמריה, ומאוחר יותר - אף החקיקה הישראלית, הוא תחום ההפקעות.

החוק המרכזי שמכוחו מתבצעות מדי שנה בשנה הפקעות לאלפיהן הינו פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. הפקודה תוקנה לאחרונה בשנת 1946. גם נוסח חדש לא ניתן לה מאז על-ידי המחוקק הישראלי, ונוסחה המחייב הוא אנגלי. הוראותיה של הפקודה הינן ארכאיות, ומהיבטים שונים סוטות מהוראותיו ומרוחו של המשפט הישראלי.

ניתן היה להצדיק את הוראותיה של הפקודה מנקודת השקפתו של השלטון המנדטורי על ארץ ישראל. לא ניתן להצדיק חלק מהוראותיה של הפקודה במדינת ישראל בתחילת המילניום השלישי. לא ניתן להצדיק מקצת מהוראותיה של הפקודה על רקע המשפט המינהלי של מדינת ישראל. לא ניתן להשלים עם הפגיעות הקשות שגורמות הוראותיה של הפקודה לבעלי זכויות וטובות הנאה במקרקעין מופקעים. אין זה ראוי להותיר על מכונן את הוראותיה של הפקודה לאור הוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

חוק מנדטורי אחר, שנחקק אף הוא בשנת 1943, הוא פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), שהוראותיו הדרקוניות הורחבו בידי המחוקק הישראלי בשנת 1951, ומאז לא תוקנו ולא הותאמו לרוחו החדשה של המשפט הישראלי. גם מכוח פקודה זו מתבצעות מדי שנה בשנה אלפי הפקעות, תוך פגיעה קשה בזכויותיהם הבסיסיות של בעלי זכויות וטובות הנאה במקרקעין המופקעים.

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מקנה אף הוא סמכויות הפקעה נרחבות לוועדה מקומית לתכנון ולבנייה. דומה, כי אין פרק בחוק שלא תוקן במרוצת השנים שחלפו מאז נחקק, למעט הפרק הדן בהפקעות. פרק זה מעולם לא תוקן, חרף עיוותים ומכשלות הקיימים בו.

הסיבה שהמחוקק הישראלי לא הכניס תיקונים של ממש בחוקי ההפקעה הינה פשוטה וברורה: סמכויות ההפקעה המוקנות בחוקים אלה, ובעיקר בפקודות המנדטוריות, הינן נרחבות ביותר, ומקנות שיקול דעת מוחלט למופקדים על ביצוע ההפקעות בקביעתן של מטרות ציבוריות ובבחירת המקרקעין שיופקעו לצורך הגשמתן.

כל תיקון שהיה מוכנס בפקודות אלה חייב היה להיות בכיוון של צמצום שיקול הדעת האמור, ומתן הגנות לבעלי הזכויות במקרקעין. כמו כן, כל תיקון בפקודות אלה חייב היה להביא שינוי בנושא הפיצויים, הן בכללים לקביעתם והן באשר לאופן תשלומם, תוך התניית תפיסת ההחזקה במקרקעין המופקעים בתשלום הפיצויים.

ואכן, רשויות השלטון בישראל, הן הרשות המחוקקת והן הרשות המבצעת, התחמקו מחובתן להביא שינוי בדברי חקיקה אלה. בתי המשפט, הכבולים בהוראותיהן הפסקניות של חוקי ההפקעה, התריעו וחזרו והתריעו על פגמים ומפגעים המצויים בחוקים אלה, אך ברוב המקרים קצרה ידם מלהושיע.

רתיעתן של רשויות השלטון מלהביא שינויים בחוקי ההפקעה קיבלה תמריץ עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חקיקת חוק היסוד העלתה כאמור את מעמדה של זכות הקנין למעמד חוקתי. מעמד זה מקנה לה הגנה מפני פגיעה בחוקים שייחקקו לאחר חקיקת חוק היסוד, אלא בתנאים שנקבעו בחוק היסוד.

כל דבר חקיקה שייחקק עתה בתחום ההפקעות נתון, איפוא, לביקורתו של בית המשפט. כל שינוי בחוקים הישנים, המקנים סמכויות הפקעה, יכול שיהיה פתוח לביקורתו של בית המשפט ולהכנסת שינוי מרחיק לכת יותר בהוראות חוק השינוי. מצב דברים זה מהווה תמריץ שלילי לרשויות השלטון להכנסת כל שינוי שהוא בחוקי ההפקעה.

ראוי איפוא, כי המחוקק ייזום לאלתר חקיקתם של חוקי הפקעה חדשים, שהוראותיהם יהיו ברוח התקופה.

הכותב הינו עורך המהדורה השישית של הספר אריה קמר - דיני הפקעת מקרקעין.