"אולי הנכד שלי יזכה לראות חוק הפקעות חדש"

כל הדוברים, ובראשם שופטת בית המשפט העליון דליה דורנר, הביעו את דעתם, שיש להתאים את חוקי ההפקעות לחוקי היסוד, וכי החוק הקיים הוא בסיס אין סופי לחיכוכים וויכוחים בין המדינה לאזרחיה. באותה נשימה הסכימו כולם, שהסיכוי לכך קטן מאוד, אם בכלל, משום שכלל לא בטוח שהמחוקק ייקח את הסיכון של חקיקה רצינית, נאורה, המתחשבת בזכות הקנין וכפופה לחוקי יסוד.

השופטת דורנר, שסקרה את התפתחות הפסיקה, הדגישה: "יש לחוקק חוק הפקעות מודרני, שעומד במבחן חוקי היסוד". יחד עם זאת, גם מדבריה של השופטת עלה ספק גדול בדבר נכונות המחוקק ללכת לחקיקה כזו. "אולי הנכד שלי יזכה לראות חוק הפקעות חדש", התלוצצה דורנר.

ומה עושים עד אז? דורנר: "בהיעדר חקיקה מתקדמת בתחום זה, לא נותר לבית המשפט העליון אלא לפתח את הפסיקה עקב בצד אגודל, וליצור הסדר רציונלי".

עו"ד משה קמר, מהמומחים הבולטים בתחום, מגלגל את הכדור דווקא לפיתחו של בית המשפט העליון, והא, הצעיר יותר מהשופטת דורנר, אמר שספק אם נכדו יזכה לראות את השינוי. הנכד, אגב בן שנתיים.

יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, עדי צביקל, הציג את האבסורד, לפיו כל נושא ההפקעות מבוסס על 18 חוקים המקנים סמכויות להפקעת מקרקעין. אלה מתבססים על שני חוקים עתיקי יומין, שנחקקו בתקופת המנדט הבריטי - פקודת הקרקעות 1943 ופקודת הדרכים ומסילות הברזל 1943. אפילו חוק התכנון והבנייה, שנחקק ב-1965 ממשיך להתבסס על החוקים מיושנים אלה.

"כאשר בוחנים את חוקי ההפקעה לאור חוק יסוד כבוד האדם וחרותו", אמר צביקל, "מגיעים למסקנה בלתי נמנעת, לפיה יש לערוך שינויים מהותיים בחוקי ההפקעה ולהתאמים לחקיקה ולפסיקה החדשה".

צביקל הודיע, שלשכת השמאים נטלה על עצמה את המשימה להציע הצעת חוק הפקעות חדש. החוק המוצע יסדיר את נושא ירידת הערך הקיים כיום במסגרת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, וירחיב אותו כך, שיחול גם על פגיעות הנובעות מהכנת תוכנית והפקדתה, מפגיעות הנובעות מהקלות, ומפגיעות הנובעות מהכרזה על קרקע כחקלאית או כעל אתר עתיקות. במקביל ימליץ החוק לבטל את תקופת ההתיישנות לתביעות אלה.

עוד מציע החוק, שהפרשות עתידיות לצורכי ציבור יעשו מעתה במסגרת איחוד וחלוקה, ללא הסכמת בעלים, באופן שיאפשר הפרשת קרקע בתמורה להקצאת זכויות ולשמירה על ערך הקניין.

עו"ד קמר הדגיש, שפקודת הקרקעות המנדטורית לא חלה אפילו באנגליה, ארץ מכורתן, וזאת כי מרבית הוראותיה נחקקו לצורך הקולוניות, כמו ישראל קפריסין והודו, וכי הן אינן עולות בקנה אחד עם חקיקה ישראלית חדשה, ובמיוחד עם חוק יסוד כבוד אדם וחרותו.

"במצב הנוכחי, לא זו בלבד שהמקרקעין שמופקעים מאדם נלקחים ממנו בעל כורחו", אמר קמר, "הוא נאלץ לנהל משפטים ממושכים על מנת לקבל את הפיצוי המגיע לו".

קמר תאר מצב אבסורדי, לפיו הרשות מוסמכת להפקיע מקרקעין ולשנות את תוכנית בניין העיר בשלב מאוחר יותר. על פי הצעתו, יש לגרום למצב הפוך, לפיו בטרם תהיה הרשות מוסמכת לבצע הפקעות, היא תהייה חייבת לעבור את כל מסלול האישורים תחילה.

להערכת קמר, השינוי המוצע על ידו ייתן לבעל המקרקעין הזדמנות אמיתית להתנגד לשינוי הייעוד, ובכך, בעקיפין, להתנגד לביצוע ההפקעה. זאת, בניגוד למצב הנוכחי, שבו אין בפקודה כל הוראה המחייבת את שר האוצר לשמוע את בעל המקרקעין בטרם ההפקעה ולאפשר לו להתנגד לביצועה.

לדברי קמר, הבעייתיות במתן הזדמנות שימוע לאחר תחילת הליכי ההפקעה ברורה. בשלב שכזה קשה להביא את הרשות המפקיעה לחזור בה מכוונת ההפקעה שלה.

לדברי קמר, ב-1993 קבע בית המשפט העליון, שראוי שהמחוקק ימצא דרך לתת הזדמנות לבעל המקרקעין להשמיע התנגדות להפקעה. בעקבות כך קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיות המחייבות לשמוע את בעל המקרקעין. למרות זאת, ההנחיות מתייחסות אך ורק להפקעה על פי פקודת הקרקעות, והן אינן מתייחסות להפקעה על פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל.

קמר מציע פתרון גם למצב, שבו הרשות המפקיעה זכאית לקבל את החזקה במקרקעין בלי לשלם כל פיצוי לבעל המקרקעין. על פי הצעתו, בעל המקרקעין יהיה זכאי לקבל פיצוי בטרם ימסור את החזקה במקרקעין. בדרך זו, בעל המקרקעין יקבל מימון ביניים עוד בטרם יינקטו הליכי ההפקעה הפורמליים ובטרם יפונה.

הצעה נוספת קוראת לעקוף את הנוהג לפיו הרשות מפקיעה 25% מהשטח ללא תשלום פיצויים, ולאמץ את ההצעה לפיה הפיצוי בעד ירידת ערך המקרקעין יחושב על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. בדרך זו תחול ההוראה בדבר ההפחתה של 25% רק מהפיצוי השיורי בשלב ההפקעה.

גם לגבי התשלום מציע קמר שינוי, לפיו הפיצוי בעד ירידת ערך המקרקעין ישא ריבית שנתית בשיעור של 4% ולא בשיעור של 1.5% המקובל כיום. ההוראה בדבר ריבית של 1.5% תצטמצם רק לגבי אותו חלק קטן של הפיצוי המשקף את הפיצוי השיורי בעד הפקעת המקרקעין בשלב השני.

קמר הדגיש, שהצעתו זו אינה כרוכה בשינוי חקיקתי, והיא מאפשרת לבית המשפט העליון להביא לפתרון הבעיה מבלי שהוא יהיה כרוך בשינוי ההוראות שבפקודות או בביטולן.

יו"ר ועדת הערר של מחוז תל אביב, עו"ד ענת בירן-רקם, סיפרה על כמות גדולה של תביעות, כולן בעקבות הפקעה, שהוועדה מתמודדת איתן, ביניהן תביעות בעקבות סלילת נתיבי אילון, ותביעות בעקבות תוכנית הבאסה של הרצליה, שהכריזה על על שטחי פארק.

"בפני הוועדה עומדת השאלה איזו טענה לקבל", אמרה בירן, "את טענת בעלי הקרקע, לפיה לקרקע היה פוטנציאל שינוי ייעוד, או שמא את טענת עיריית הרצליה, לפיה התריעה במשך שנים על כך שהשטח יוכרז כפארק". לדברי בירן, ההחלטות עברו לשמאי מכריע, שקבע את מחיר הקרקע על פי המודל של נתיבי אילון. שבעה בעלי קרקע הגישו ערר, ועתה מוטל על השמאי לשוב ולדון בנושא.

עו"ד חנן מלצר, המייצג את רשות שדות התעופה בפני כ-5,000 תביעות בגין פרויקט נתב"ג 2000, תביעות שרק מתחילות את דרך היסורים שלהן, הצביע על כך, שהחוק אינו קובע תשלום אגרה בעבור הגשת תביעות לוועדות הערר בגין ירידת ערך. התוצאה מכך היא, לדעתו, שימוש לרעה בזכות התביעה. לדעתו יש להטיל אגרה כזו, במטרה לבצע סינון מסויים כנגד תביעות מנופחות ותביעות סרק. יחד עם זאת, מלצר, כמו בירן-רקם, מסכים שאין להטיל אגרה על אלה הפונים לוועדות הערר בעניינים אחרים, כמו היתרי בנייה.

עו"ד עפר טויסטר הביא שורה של מקרים, שבהם בית המשפט אישר לתבוע פיצוי לפי סעיף 197 גם למי שבמבט ראשון אינו נראה כזכאי לכך. בין המקרים, דייר מוגן שביקש לתבוע ובית המשפט אישר את תביעתו.

לחברת משה"ב היה חוזה פיתוח, שפג תוקפו, ולמרות זאת הכיר בית המשפט בכך שחוזה פיתוח הוא זכות מהווה זכות לעניין פגיעה מתוכנית. תושב כפר אז"ר, בעל חוזה משבצת לשלוש שנים, פנה לבית המשפט העליון בעקבות דחיית תביעתו לקבל פיצוי בעקבות סלילת כביש. הערר נדחה בעקבות ביטול התוכנית.

שמאי המקרקעין, ניקי פרימו, יצא כנגד דרישת הרשויות לקבל כתב שיפוי, וטען כנגד הקשיים הרבים שנגרמים ליזמים בשל כך. לדבריו, כתב השיפוי שנדרש על ידי הרשויות מפחית מערכה של הקרקע, ומבריח את היזמים למקומות בהם אין כתבי שיפוי. בנושא זה, של כתבי השיפוי, יש עדיין יותר שאלות מתשובות.