פגיעה עקב הפקעה ביתרת החלקה

לאחרונה נדון בבית המשפט העליון (עע"מ 1975/01) ערעורן של עיריית כרמיאל והועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל (שיוצגו ע"י עו"ד שלמה גבע) כנגד שמואל רובינשטיין ואח' (המשיבים "הפרטיים" יוצגו ע"י עו"ד עידו אמיר ועו"ד אורית קורן ייצגה את מינהל מקרקעי ישראל), על פסק דינה של השופטת גלאור בבית המשפט המחוזי בחיפה, שקבעה כי הפקעת מגרש בכרמיאל בטלה.

אנו נתרכז באחת הסוגיות שנדונו בערעור, ואשר לדידנו יש בה משום גישה חדשה בהתייחסות לנושא הפקעות, כאשר הפקעה פוגעת ביתרת החלקה. ובמה עסקינן? בסעיף 190 (א) (1) בחוק התכנון והבנייה נקבע, כי "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שווייה של יתרת המגרש".

בהוראה זו אוסר המחוקק על הפקעה חלקית של מגרש, אם בעקבות ההפקעה החלקית יפחת שווייה של יתרת המגרש (הוא מותיר בפני רשויות התכנון אחת משתי החלופות: או לוותר על ההפקעה, או להפקיע את המגרש בשלמותו כנגד מלוא הפיצויים בגינו).

סעיף זה מעורר מספר קשיים אליהם מתייחס בית המשפט העליון בפסק דינו.

כאשר רשות מעוניינת להפקיע מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה, הליך ההפקעה הוא דו שלבי. בראשית עליה לשנות את ייעוד המקרקעין לייעוד ציבורי, מכיוון שחוק התכנון והבנייה מאפשר להפקיע שטחים בייעוד ציבורי בלבד, אחר כך, משאושרה התוכנית המשנה את הייעוד, רשאית הרשות לנקוט בהליך של הפקעה וליטול את הבעלות ואת החזקה בשטח נשוא ההפקעה לצורך הציבורי שנקבע בתוכנית.

מכאן עולה השאלה, האם הוראת סעיף 190 (א)(1), האוסרת הפקעת חלק ממגרש אם כתוצאה מכך ייפגע חלקו האחר, מתייחסת לשלב הראשון (שלב שינוי הייעוד), או לשלב השני (שלב ההפקעה), או לשניהם גם יחד.

בשעתו נדונה סוגיה זו בבית המשפט העליון (ע.א 5735/93) חברת החשמל לישראל נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה. באותו עניין הופקע שטח לסלילת כביש על פי תוכנית שאושרה כ-10 שנים קודם לכן.

חברת החשמל, שהיתה בעלת המגרש, טענה כי ביתורו של המגרש על ידי הכביש יצר במקום מגרש מלבני - שני משולשים פחותי ערך, ומכאן שיש להחיל את ההגנה הקבועה בסעיף 190 (א)(1). בית המשפט המחוזי, והעליון בעקבותיו, דחו את טענתה של חברת החשמל בקבעם, שהפגיעה מקורה בעצם התוכנית שקבעה את הכביש, ולא בהפקעה שיישמה אותה, ואילו הוראות סעיף 190 (א) (1) מתייחסות לפגיעה עקב ההפקעה עצמה ולא עקב שינויי ייעוד. הלכה זו אף מופיעה בשורת פסקי דין אחרים.

על פסק הדין בפרשת חברת החשמל נמתחה ביקורת במאמרה של דר' לוינסון זמיר. דר' לוינסון זמיר סבורה, כי מכיוון שכל הפקעת מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה מותנית בייעוד המקרקעין מלכתחילה ליעוד ציבורי, הרי שתמיד הנזק יהיה עקב ה"תוכנית" ולא עקב ההפקעה, ופרשנות כמו זו שניתנה בפרשת חברת החשמל מרוקנת את הסעיף מתוכנו.

ראוי לציין, כי בית המשפט העליון היטה אוזן לביקורתה של דר' לוינסון זמיר, והשופטת דורית בייניש, בהסכמת הנשיא ברק והשופט חשין, כותבת: "נקל לשער כי נתתי דעתי לביקורתה האמורה של לוינסון זמיר על פסק הדין לפרשת חברת חשמל, משום שניכרים דברי טעם בביקורתה".

לפיכך קובע בית המשפט העליון, כי בניגוד לקביעתו בפרשת חברת החשמל, הרי הדין עתה צריך להיות, כי הגנת הפחתת השווי של יתרת המגרש הקבועה בסעיף 190 (א) (1), תחול גם כאשר ההפחתה נגרמה עקב תוכנית ולא רק כתוצאה מההפקעה בפועל.

אור קביעה זו נדרש בית המשפט לשאלה, אימתי יש להעלות את טענת ההגנה לפי סעיף 190 (א) (1), וכלשון בית המשפט: "האם אדם אשר התוכנית מייעדת את חלקתו להפקעה, רשאי להמתין עד שתמומש ההפקעה כדי להעלות את טענת הפחתת השווי המונעת הפקעה חלקית, או שמא עליו להעלות טענה זו בהזדמנות הראשונה בשלב התכנון, ומה דינה של ההגנה אם לא הועלתה כלל בשלב התכנון אלא בשלב ההפקעה בפועל".

מסקנתו של בית המשפט היא, כי השלב הנכון להעלאת הטענה הינו שלב ההתנגדות לתוכנית המופקדת. עם זאת, אי העלאת הטענה במועד האמור אינה שוללת בהכרח את האפשרות להעלות את טענת ההגנה בשלב ההפקעה.

ככלל, כך קובע בית המשפט, יעיל ומוצדק הרבה יותר שבעל מקרקעין, הסבור ששווי המקרקעין שבידו ייפגע עקב הפקעה חלקית המתוכננת במגרש, יביע את התנגדותו בשלב ההפקדה - ואזי התנגדותו יכולה להשפיע על עיצוב התוכנית. עם זאת, בית המשפט העליון ער למגבלותיו של הליך ההתנגדות לתכנית, הן עקב העובדה שבמקרים רבים בעל המקרקעין כלל אינו יודע על הפקדת התוכנית והן עקב המועד המצומצם להגשת התנגדות לה, ומכאן, סבור בית המשפט העליון, כי בנסיבות מתאימות יש לאפשר לבעל מקרקעין את השימוש בטענה של הפחתת השווי גם בשלב ההפקעה בפועל.

ומן הכלל אל הפרט. בנסיבות תיק זה סבור היה בית המשפט העליון, כי יש לאפשר לבעלים להעלות את הטענה גם בשלב ההפקעה ועל בית המשפט המחוזי לבחון אותה לגופה. סוף דבר: בית המשפט העליון החליט לבטל את פסק דינה של השופטת המחוזית ולהחזיר את הדיון אליה, על מנת שתדון בסוגיה האם כתוצאה מההפקעה יש פגיעה ביתרת החלקה ואזי ההפקעה בטלה.

ונוסיף אנו: ראוי להדגיש שוב את פתיחותו של בית המשפט העליון לשמוע דברי ביקורת ואף לשנות הלכות בעקבותיה, ופסק הדין דנן מהווה הוכחה לכך.