סוף הפקעה בתכנון תחילה

פגיעה בשווי יתרת המגרש אינה ניתנת לריפוי בפיצוי אלא על ידי אי ביצוע ההפקעה, וסוגיית הפגיעה בשווי יתרת מגרש צריכה להיבחן בצורה מעמיקה בשלב התכנון

בכנס של "גלובס ייזום" ולשכת שמאי מקרקעין, שנערך לאחרונה, נסקרה הבעייתיות של דיני ההפקעות הקיימים והצורך בעדכונם. אולם, עד שהנושא יידון ויעודכן בחקיקה, לא יעצרו ההפקעות והפסיקות בנושא, ומיד לאחר הכנס ניתן בבית המשפט העליון, מפי השופטת דורית בייניש, פסק דין נוסף במסכת ההפקעות (עע"ם 1975/01, ועדה מקומית לתכנון ובנייה כרמיאל ועיריית כרמיאל, נ. שמואל רובינשטיין ואח'), והנאמר בפסק דין זה והמשתמע ממנו, הם עניינו של מאמר זה.

ההגנה הניתנת לבעל מקרקעין כנגד הפגיעה של הפקעה ע"י חוקי ההפקעה השונים (וביניהם - חוק התכנון והבנייה, שכיום הינו העיקרי בהם), הינה בדרך כלל הגנה "כספית" - כלומר פיצוי כספי בגין ההפקעה ו/או נזקיה הכלכליים.

כבר כאן המקום להזכיר ולהדגיש את ההבחנה בין פגיעה "עקב תוכנית" לפגיעה "עקב הפקעה", הבחנה המביאה לכך שהפגיעה הינה דו-שלבית, ובלשון הסיפא לסעיף 7 בפסק הדין: "בשלב הראשון, נפגע בעל החלקה עקב התוכנית, או ליתר דיוק, עקב אובדן הערך הכרוך בשינוי ייעוד חלקתו על פי התוכנית. בשלב השני, הוא נפגע משלילת הבעלות בפועל עקב ההפקעה עצמה".

כתוצאה מהפגיעה הדו-שלבית, גם הפיצוי הינו דו-שלבי:

הפיצוי בגין השלב הראשון, שלב התוכנית, ובו קביעת הייעוד להפקעה, הינו ע"י תביעה לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, ובד"כ הוא הוא הפיצוי העיקרי.

הפיצוי בגין השלב השני, שלב ביצוע ההפקעה בפועל, הינו אך ורק לפי שווי הקרקע ע"פ ייעודה הציבורי, פיצוי שבד"כ הינו נמוך ביחס לפיצוי בשלב הראשון.

אולם, בסיפא של תת-תת סעיף בחוק התכנון והבנייה (סעיף 190(א)(1) סיפא) מצויה הגנה מסוג אחר על בעל הקרקע המופקע, ובלשון החוק: "לא יופקע חלק מהמגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שווייה של יתרת המגרש".

כאמור בפסק הדין, הוראה זו מעניקה הגנה נרחבת ביותר לבעל הקרקע, בכך שאינה מאפשרת לרשות המפקיעה להסתפק במתן פיצוי לבעל הקרקע, אלא שאוסרת כליל על הפקעה חלקית של המגרש, אם בעקבותיה יפחת שווייה של יתרת המגרש.

מלשון הסעיף עולה, כי כמובן הגנה זו אינה בכל מקרה של הפקעה, אלא רק באותם מקרים בהם יוכח, כי פחת השווי של יתרת המגרש - כלומר המבחן הינו מבחן עובדתי של שווי בשני מצבים (ואמנם - סופו של פסק הדין הינו החזרת הדיון לביהמ"ש המחוזי, לצורך השלמת בירור עובדתי זה).

כאמור, המקרים הנופלים בגדרו של תת הסעיף הנדון אינם תדירים, ומנגד קיימים בו קשיים פרשניים רבים. מספר פסקי דין עסקו בנושא, ובין היתר נקבע, כי ההפחתה מתייחסת אך ורק לשווי אותו שטח ("יתרת המגרש") - שווי לפני ההפקעה ושווי לאחר ההפקעה.

ברם, גם לגבי סעיף זה, שהינו סתום במידה רבה, קיימת בעיית הדו-שלביות הנזכרת לעיל, בעיה שנפתרה בפסיקות קודמות לגבי פיצוי עקב הפקעה, ובה דן ופוסק כעת בית המשפט לגבי סעיף 190(א) (1) סיפא, שבו ההגנה הינה חמורה יותר: ביטול ההפקעה גופא.

בית המשפט קובע בשאלה זו עיקרי דברים אלו:

* ההבחנה בין שלב התוכנית לבין שלב ההפקעה בפועל, רלוונטית גם לגבי סעיף 190(א)(1) סיפא.

* ההגנה לפי סעיף זה תחול גם כאשר הפחתת השווי נגרמה עקב תוכנית ההפקעה ולא רק כתוצאה מההפקעה בפועל.

* על הנפגע לעלות את טענת ההגנה לפי סעיף זה כבר בשלב הפקדת התוכנית, במסגרת ההתנגדויות לה. כלומר, שלב התכנון הינו המועד הראוי לבחינת שאלת ההפקעה החלקית, והפחתת הערך בעקבותיו.

* בעל קרקע המתעלם ביודעין בשלב התכנון מתקיפת התוכנית, יהיה מנוע בשלב ביצוע ההפקעה מלעלות את טענת ההגנה בסעיף 190 (א) (1) (ההדגשות שלי א.כ.).

* במקרים מסוימים ניתן לעלות את טענת ההגנה ע"פ סעיף זה גם בשלב ביצוע ההפקעה, כגון כאשר בעל המקרקעין כלל אינו מודע לעניין ההפקעה, בשלב הפקדת התוכנית.

כאמור, פסק הדין דן בעיקרו מתי ניתן לעשות שימוש בסעיף הנדון, ובשולי הדיון - בתוצאות השימוש. אך לדעתי, תוצאות השימוש בסעיף זה (ובעיקר בשלב ביצוע ההפקעה) הינן קשות, לשני הצדדים - הן לבעל הקרקע והן לרשות המפקיעה, שכן התוצאה של קבלת ההגנה ע"פ סעיף זה הינה "לא לבלוע ולא להקיא".

חלק המגרש שיועד להפקעה - לא יופקע בפועל, אך ייעודו יישאר ייעוד להפקעה (כגון דרך).

בעל הקרקע לא יכול להשתמש בקרקע לבנייה וכיו"ב, כי הייעוד אינו מתאים, והרשות לא תוכל להשתמש בקרקע לצרכי ציבור - שכן לא יכולה להפקיע קרקע זו.

יתרה מזו - הרשות אינה יכולה להפקיע את יתרת המגרש, שכן זו אינה מיועדת להפקעה, והסעיף אינו מאפשר פיצוי על הפחתת השווי, אלא קובע חד משמעית את ביטול ביצוע ההפקעה.

הפועל היוצא מכך הינו, שהפתרון החוקי היחידי הינו החזרת הנושא לשלב התכנון, על כל מהלכיו והקשיים הכרוכים בכך. לסיכום, הפועל היוצא לדעתי מפסק דין זה הינו:

* פגיעה בשווי יתרת המגרש אינה ניתנת לריפוי ע"י פיצוי, אלא ע"י אי ביצוע ההפקעה.

* סוגיית הפגיעה בשווי יתרת מגרש צריכה להיבחן בצורה מעמיקה בשלב התכנון, ועל אף שלפי פסק הדין - הנפגע נדרש לכך, לדעתי - רשויות התכנון הן אלו שצריכות לבחון זאת, מאחר והמידע כולו מצוי בידיהן.

* לכן, הבחינה צריכה להיות ע"י בדיקה שמאית של כלל נושא ההפקעה בתוכנית, עוד בשלב ההפקעה.

הכותב הינו יו"ר לשכת שמאי מקרקעין לשעבר.