תנאים של כפייה

אין להתנות על זכויות של הנפגע מהפקעה, ואין להגיע להסכם עם רשות כשריח "אי חוקיות" נודף מחלק גדול של ההבנות בין האזרח לבין הרשות המקומית

אחת הסוגיות המעניינות בתחום המשפט המנהלי הינה סוגיית הסכמים הנערכים בין רשות לבין אזרח, כשתוכנו של ההסכם בא למעשה "לעקוף" בהסכמה הגבלה הקיימת בחוק. באמצעות הסכם כזה, לכאורה, האזרח מסכים, כי בעניין אחד הרשות תפעל בצורה שמקורה לא בחוק, ובעניין אחר הרשות תעניק לאותו אזרח הטבות, שמן הסתם לא יכול היה לקבלם בדרך הרגילה, בבחינת "זה נהנה אבל גם זה נהנה".

לאחרונה נידונו מספר סוגיות עקרוניות בתחום זה בכל הקשור לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965. כשהסכמים כאלה עם הרשות נקלעים למבוי סתום והצדדים מוצאים עצמם בהליך משפטי, אחת הטענות המושמעות ביותר נגד הסכמים אלו הינה טענת אי חוקיות וטענת אילוץ וכפיה (ראה מאמרי במדור זה בעניין ע.א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ ואח' נ' עיריית חולון ואח' - "גלובס", 10-9 ביוני 2000).

כידוע, בהפקעות הנעשות ע"י רשות מקומית, יש לשלם פיצויים על הפקעה שמעל 40%. כמו כן, לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבנייה, מקום שהמקרקעין הופקעו לצרכי ציבור והרשות מחליטה בשנית לשנות את ייעודם למטרות שאינן ציבוריות, קמה לבעל מקרקעין המקורי "זכות קדימה" לרכוש את המקרקעין בחזרה מהרשות.

לאחרונה נידונו עניין של "התניה" על סעיף 195 לחוק התכנון והבנייה וכן "התניה" על זכותו של בעל קרקע לקבל פיצויים המגיעים לו, וזאת בדרך של הסכם בין בעל קרקע לבין הרשות. עניין זה נדון בבית המשפט המחוזי בת"א בפני השופטת אסתר חיות בה.פ 1770/00 יואב שפירא ואח' נ' המועצה המקומית גבעת שמואל.

בעניין שפירא, הבעלים של מקרקעין כלשהם בתחום שיפוט גבעת שמואל, החלו להתלכד ליזום שינוי יעוד למקרקעין שבבעלותם, וזאת בשנת 1993 ולפי ההליכים המזורזים של חוק הליכי תכנון (הוראות שעה) התש"ן 1990 (מה שמכונה חוק הול"ל). בכדי ליצור תמריץ למועצה המקומית לתמוך ביוזמתם ובכדי לזרז הליכים אלו, הבעלים הסכימו כי: "...מוסכם בין הצדדים כי במסגרת התכנית ועל אף האמור בסעיף 190 (א') לחוק התכנון והבנייה, המועצה תפקיע את השטחים הציבורים המיועדים להפקעה עפ"י התכנית בהיקף העולה על 40% ועד 55% משטח הקרקע (להלן - "ההפקעה").

"למרות שההפקעה תהיה בהיקף העולה על 40% כאמור, מוסכם בזאת כי בעלי הקרקע לא יהיו זכאים ולא יתבעו מהמועצה כל פיצוי בגין ההפקעה שעל פי התכנית הנ"ל. מוסכם בין הצדדים כי אף אם בעתיד ישונה למסחר ייעודם של שטחים מופקעים, בעלי הקרקע לא יהיו זכאים ולא יתבעו את החזר הקרקע ו/או פיצוים כלשהם בגין שינוי היעוד של חלק ההפקעה העולה על 40% משטח הקרקע, וזאת למרות האמור בהוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבנייה".

לימים, התוכנית, שאושרה ע"י הרשות, סטתה מהמסלול. התוכנית קבעה, כי עד 40% יופקע לצרכי ציבור ועוד 15% נוספים ישונו ליעוד מסחרי, וככזה יועברו לבעלות המועצה המקומית. זאת, תחת המסלול שנקבע תחילה בין הצדדים, לפיו קודם תהיה הפקעה של 55% ללא פיצויים ולאחר מכן המועצה רשאית לשנות יעוד של 15% למסחר או יעוד אחר.

העותרים טענו, כי כל ההסכם נגוע באי חוקיות ונעשה מתוך אילוץ, ועל כן אין לפעול לפיו.

השופטת חיות, לאחר ניתוח ענייני של טענות הצדדים, מגיעה למסקנה, כי אכן חלק גדול מההבנות שבהסכמים נגוע ב"אי חוקיות". ראשית, השופטת חיות קובעת, כי הרשות המקומית לא יכולה לרכוש מקרקעין לצרכי ציבור, אלא לפי הדרכים הקבועות בחוק התכנון והבנייה. דרך אחת היא, כשמקרקעין שיופקעו יועברו לבעלות הרשות. דרך שניה הינה הליכים לפי "איחוד וחלוקה".

השופטת חיות קבעה, כי המסלול אשר המועצה בחרה לפעול בו, יעוד 15% הנוספים שונה, ישירות למסחרי, אינו מתיישב עם שינוי יעוד למטרה ציבורית, ועל-כן לא היתה כאן הפקעה.

ולעניין התניה על סעיף 195 השופטת חיות קובעת: "ככל שהדבר נוגע להסכמה הקבועה בסעיף 3 להסכם הנ"ל, לפיה בביצוע התוכנית יופקעו לצורכי ציבור 55% במקום 40% ללא פיצוי כספי, אך תמורת כך תתמוך המועצה בתוכנית, תפרוש עליה את חסותה כיוזמת וכמגישה, ואף תסכים כי יוענקו לבעלי הקרקע אחוזי בניה מוגדלים בשטחי המגורים שלא יופקעו, נראה לי כי מדובר בהסכם מסוג ההסכמים הנזכרים בסעיף 195 לחוק התכנון והבנייה, דהיינו בהסכם שהדין מוכן להכיר בו, אלא אם כן יוכח כי נקשר בתנאים של כפיה או אילוץ המצדיקים את ביטולו.

"לעומת זאת, ההסכמה הקבועה בסעיף 5 להסכם ולפיה תהא הרשות רשאית בעתיד לשנות את ייעוד השטחים מייעוד ציבורי לייעוד מסחרי, בלא ששינוי זה יקנה לבעלי הקרקע זכות לתבוע החזר השטח או פיצוי, הסכמה כזו נגועה מניה וביה באי-חוקיות, כפי שהובהר לעיל והיא משוללת כל תוקף על פניה."

יתרה מזו, השופטת חיות קבעה, כי לפי עקרון "העפרון הכחול" (עקרון לפיו ניתן לחלק את החוזה לחלקים נפרדים לצרכי ביטול אותם חלקים ולא כל החוזה כולו), ניתן להכשיר חלק מההסכם. הכוונה, להסכמת האזרח, כי הרשות תפקיע לו שטח ביותר מ-40% ללא פיצויים וכל עוד העניין לא נעשה מתוך אילוץ וכפיה.

לאחר ניתוח הנסיבות, השופטת חיות קבעה, כי הסכמים אלו נחתמו מתוך רצון חופשי של בעלי הקרקע ומתוך אינטרס כלכלי מובהק שלהם ודחתה את טענת אילוץ מצידם. אין ספק כי פסק דין זה מהווה נדבך חשוב בהליכי תכנון ובנייה אשר על מורכבותם אין להרבות במילים. פסק דין זה וכן פסקי דין אחרים, אשר ניתנו בשנים האחרונות, מחייבים את הרשות והאזרח כאחת, להימנע מלהגיע להסכמים אשר ריח "אי חוקיות" ושלילת זכות יסוד של האזרח" נודפת מהם.

הכותב הינו מחבר הספר "דיני מקרקעין - עקרונות והלכות".