גבייה שנויה במחלוקת: מהן סמכויות הרשות המקומית?

בהחלטה תקדימית שניתנה לאחרונה בבית המשפט המחוזי בחיפה (עת"מ 682/02 בתי זיקוק לנפט בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון), קבע השופט שמואל ברלינר, כי רשות מקומית אינה רשאית לפעול בהליכי גבייה מינהליים לשם גביית דמי ארנונה אשר החיוב בהם שנוי במחלוקת בין הרשות לבין הנישום. בהחלטה זו קיבל בית המשפט את עמדתה של העותרת, לפיה גביית דמי ארנונה שנויים במחלוקת שטרם הוכרעה, באמצעות הליכים מינהליים, עומדת בניגוד להגנה החוקתית על קניינו של הפרט, ואין לאפשר לרשות המקומית לבצעה.

כידוע, לשם גביית חובות מס אשר הנישום נמנע מלשלמם העמיד המחוקק לטובת רשויות המס שורה של אמצעי גבייה מינהליים. אמצעים אלה מוסדרים בפקודת המסים (גביה) שמקורה בימי המנדט הבריטי. היתרון הגדול, מבחינת הרשויות, באמצעים אלה הוא שהם מאפשרים הפעלת הליכי גבייה דרסטיים ביותר כנגד הנישום ללא כל צורך בפתיחה בהליכים משפטיים לשם כך.

בעבר היתה מחלוקת האם ארנונה כללית נכללת במסגרת המסים אשר ניתנים לגבייה באמצעות פקודת המסים (גביה). מחלוקת זו הוכרעה על ידי בית המשפט העליון (רע"א 2911/95), אשר קבע, כי ארנונה אינה נכללת בפקודה זו. ואולם, בראשית שנת 2000 חוקק שר האוצר אכרזה, מכוח סמכותו על פי הפקודה, ובה קבע כי על גביית ארנונה כללית יחולו הוראות הפקודה (דיון בתוקפה של אכרזה זו, שאינו נקי מספיקות, חורג ממסגרת רשימה זו).

בנוסף להליכים על פי פקודת המסים (גביה), ובמקביל לכך, ארנונה כללית ניתנת לגבייה מינהלית גם באמצעות הוראות פרק 15 לפקודת העיריות (נוסח חדש), סעיפים 323-305. נציין, כי מקורן של הוראות אלה גם הוא בחקיקה מנדטורית. גם הן מעניקות לרשויות המקומיות סמכויות ואמצעים מרחיקי לכת לגבייה מינהלית של "ארנונה בפיגור", אם כי אמצעים אלה דרסטיים מעט פחות מאלו שבפקודת המסים (גביה).

נוכח בחינת דברי החקיקה המאפשרים נקיטה באמצעי גבייה מינהליים לגביית מסים עולה מיד השאלה באילו מצבים רשאית הרשות לעשות שימוש באמצעים אלו. האם השימוש בהם מותר בכל מקרה שהנישום לא משלם את המס תוך הזמן הקבוע לכך בחוק; או שמא יש להבחין בין מקרה שבו הנישום הנו "סרבן מס" הנמנע מלשלם את חוב המס ללא כל צידוק, לבין מקרה בו הימנעות הנישום מלשלם נעוצה בכך שהחבות במס שנויה במחלוקת בינו לבין הרשות.

יצוין, כי בעניין זה נקבעו בחלק מחוקי המס הוראות מפורשות. אמנם, ההסדרים שנקבעו בחוקי המס השונים בעניין זה נבדלים זה מזה. יחד עם זאת, המגמה המשתקפת ברוב חוקי המס היא שנישום החולק על חיוב שהוטל עליו על ידי הרשות אינו חייב לשלמו והרשות אינה יכולה לפעול לגבייתו באמצעים מינהליים, עד לבירורה של המחלוקת ולהכרעה בה. ראו למשל: סעיפים 183, 184, ו-185 לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש).

ואולם, למרבה הפלא, בחיקוקים העוסקים בחיוב ובאופן הגבייה של ארנונה כללית לא נקבעו הוראות בעניין זה, והשאלה, אפוא, בעינה עומדת: האם רשאית הרשות המקומית לפתוח בהליכי גבייה מינהליים לגביית דמי ארנונה השנויים במחלוקת?

עד לאחרונה החזיקו מספר רשויות מקומיות בעמדה, כי היותו של חיוב בדמי ארנונה שנוי במחלוקת אינו עילה לעיכוב הליכי הגבייה המינהליים, וניתן לפעול בהליכים לגבייתו טרם שהוכרעה המחלוקת לגביו. עמדה זו אף אושרה במספר מקרים על ידי בתי משפט מחוזיים (ראו למשל: ה"פ (ב"ש) 4103/97).

בראשית שנת 2002 חוקק שר האוצר אכרזה נוספת על פי סמכותו מכוח פקודת המסים (גביה). באכרזה זו קבע שר האוצר, כי רשות מקומית אינה רשאית לפתוח בהליכי גבייה מינהליים לגביית חיובי ארנונה השנויים במחלוקת, וזאת, עד לאחר מתן החלטה או פסק דין סופיים שאינם ניתנים עוד לערעור.

אכרזה זו קבעה, אפוא, באופן ברור ונחרץ, כי לא ניתן לפעול לגביית חיובי ארנונה שנויים במחלוקת באמצעות הוראות פקודת המסים (גביה), ובכך מנעה מן הרשויות המקומיות את האפשרות לפעול באמצעות פקודה זו לשם כך. יחד עם זאת, עדיין נותרה דרכן של הרשויות פתוחה לטעון - לפחות באופן פורמלי - כי הן רשאיות לפעול לגביית דמי ארנונה שנויים במחלוקת באמצעות הוראות פרק 15 לפקודת העיריות. ואכן, מסתבר, כי רשויות מקומיות שונות אוחזות בעמדה זו.

כותב שורות אלה סבור כי אין לקבל טענה זו, ממספר טעמים.

ראשית, בפקודת העיריות אין כל הוראה פוזיטיבית המחייבת נישום לשלם ומתירה לרשות לנקוט באמצעי גבייה מינהליים לגביית חיובי ארנונה שנויים במחלוקת. בהעדר מקור המטיל חובת תשלום ומאפשר נקיטה בהליכי גבייה במקרים כאלה, אין הרשות רשאית והיא אף נעדרת סמכות לפעול בהליכי גבייה לגביית חיובים שנויים במחלוקת (השוו: בג"ץ 346/86).

תוצאה זו מחויבת, בראש ובראשונה, מעיקרון ההגנה החוקתית על קניינו של אדם שנקבע בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כאמור, סמכות הגבייה המינהלית מעניקה לרשות המקומית אמצעים דרסטיים המאפשרים לה לעשות דין לעצמה, לחדור לרשות היחיד של האזרח ולפגוע פגיעה קשה בקניינו.

הפעלת סמכויות אלה לגביית ארנונה, כאשר עצם החיוב בה שנוי במחלוקת וטרם הוכרע על ידי ערכאות משפטיות מוסמכות, מהווה פגיעה חמורה, בלתי סבירה ובלתי מידתית, בקניינו של הנישום. לפיכך, אין להסכים לה.

תוצאה זו גם מחויבת מכוח עיקרון החוקיות הקובע, כי רשות מינהלית רשאית לפעול אך ורק על פי הסמכויות שהעניק לה הדין ובמסגרתן. באין מקור חוקי המחייב לשלם ומתיר לגבות ארנונה שבמחלוקת, מנועה הרשות מלפעול באמצעות הליכי גבייה מינהליים לשם כך.

שנית, בעבר קבע סעיף 300 סיפא לפקודת העיריות, במפורש, כי היותו של חוב ארנונה שנוי במחלוקת ואף קיומם של הליכים משפטיים לבירורה של מחלוקת זו אינם מעכבים ואינם דוחים את מועד תשלומו. בעקבות ניסוח מפורש זה אף נפסק, כי הגשת ערר או ערעור על חיוב בדמי ארנונה אינם מעכבים את חובתו של הנישום לשלם את הארנונה (בג"ץ 92/65).

בשנת 1968 תוקן נוסחו של סעיף זה, והסיפא, בה נקבעה הקביעה הנזכרת, הושמטה כליל.

דומה, כי תיקון נוסחו של סעיף 300 לפקודת העיריות אינו מקרי ואינו סתמי. נראה, כי את השמטת הסיפא של הסעיף יש לראות כבאה ליצור הסדר חקיקתי חדש, לפיו במקרה שחיוב ארנונה שנוי במחלוקת אין מוטלת על הנישום כל חובה לשלמו טרם הכרעה בה, ואין הרשות רשאית לפעול בהליכי גבייה מינהליים לגבייתו.

לאחר התיקון קובע סעיף 300 כך: "כל החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה". נראה, כי נוסח מתוקן זה יש לפרש כקובע שרק מי ש"חייב" בתשלום דמי ארנונה, דהיינו: מי שחובו אינו שנוי במחלוקת, והוא בלבד, חייב לשלם אותה במועדה. פרשנות זו תואמת את הרציונל של שינוי נוסחו של הסעיף ואף עולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד החוקתיים של ההגנה על קניינו של הפרט.

שאלת אפשרות גבייתה של ארנונה שבמחלוקת עמדה במרכזו של ההליך הנזכר (עת"מ 682/02). הליך זה נפתח לאחר שהמשיבה, המועצה האזורית זבולון, החלה בהליכי גבייה לגביית דמי ארנונה מהעותרת, בתי זיקוק לנפט. חיובה של העותרת בדמי הארנונה היה שנוי במחלוקות שונות בין הצדדים, הן בערכאות משפטיות והן בוועדת הערר של המשיבה. לפיכך, טענה העותרת, כי כל עוד לא הוכרעו המחלוקות בין הצדדים, מנועה המשיבה מלפעול באמצעי גבייה מינהליים לגביית החוב הנטען.

השופט ברלינר קיבל, אם כי באופן חלקי, את טענות העותרת, וקבע כי הליכי הגבייה המינהלית יעוכבו, בשלב זה, עד להכרעת ועדת הערר של המשיבה בערר שהגישה העותרת על חיובה בארנונה.

בהחלטה תקדימית זו קיבל בית המשפט את הטענה, שעל פי עקרונות ההגנה החוקתית על הקניין שנקבעו בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אין לאפשר נקיטה בהליכי גבייה מינהליים לגביית חיובי ארנונה השנויים במחלוקת שטרם הוכרעה. עוד אמר בית המשפט, כי על אף שאכרזת המסים הנזכרת, בה נקבע שאין לפעול לגביית ארנונה שנויה במחלוקת עד להכרעה סופית בה, חלה רק על פקודת המסים (גביה) ולא על פקודת העיריות, ניתן ללמוד ממנה על גישתו ועל מגמתו העקרונית של המחוקק. לאורה יש גם לפרש את פקודת העיריות.

ניתן לקוות, כי בעקבות פסיקה זו ישנו, סוף סוף, הרשויות המקומיות את דרכי פעולתן בעניין, ויחדלו לנסות לגבות חיובי ארנונה השנויים במחלוקת שטרם הוכרעה, באמצעות הליכי הגבייה המינהליים.

הכותב הוא ממשרד לשם ברנדויין, עורכי דין