העת להפקיע בחוכמה ובמשורה

חלפו למעלה משני עשורים, וביום 16 בפברואר 2003 ניתן פס"ד נוסף ע"י השופטת גילאור בבית המשפט המחוזי בחיפה (רבקה הונוביץ נגד המועצה המקומית פרדס חנה), ובו שבה ונידונה סוגיית השיהוי בביצוע הפקעת קרקע לצרכי ציבור. גם בפס"ד זה בוטל ייעוד הקרקע לצרכי ציבור מחמת שיהוי בלתי סביר, והוועדה המקומית חויבה להשיב את הקרקע לבעליה המקוריים.

בין לבין, ובמיוחד לאחר חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחרותו, הכולל סעיף המתייחס לשמירה על קניין הפרט, ניתנו מספר פסקי דין רחבים ומקיפים בסוגיה הכבדה של הפקעת קרקע לצרכי ציבור.

די אם נזכיר את פס"ד קרסיק, שבו נישמרה הזיקה בבעלות על הקרקע, ומשתם הצורך הציבורי לשמו נדרשה ההפקעה, הרי שיש להשיבה לבעליה (אם כי הנושא טרם הוכרע סופית), עבור דרך פס"ד הולצמן בו נקבע כי בהפקעת חלקה בשלמותה חובה לשלם פיצוי על מלוא השטח המופקע ולא בניכוי 40% המותרים להפקעה ללא תמורה (כפי שהיה נהוג עד אז, וכפי שנפסק בהילכת פייצר הישנה), עבור דרך פס"ד ציאג, בו נקבע כי במניין השטח המותר להפקעה ללא תמורה יש להביא בחשבון גם ההעברה רצונית של קרקע על שם הרשות, ועבור דרך פס"ד אחר בו נקבע כי בעת הגדרת קרקע בייעוד צרכי ציבור לא די בהגדרה כללית של הייעוד, אלא יש להגדיר ספציפית את המטרה הציבורית לה נועדה הקרקע.

כל פסקי הדין שהוזכרו ורבים אחרים, מובילים למסקנה כי נושא הפקעת קרקע לצרכי ציבור עובר מהפכה חוקתית. קיימות מדינות רבות בעולם המערבי בהן לא ניתן להפקיע כלל קרקע לצרכי ציבור, אלא יש לרכוש אותה בתמורה מלאה. אצלנו ניתן להפקיע עד 40% משטח חלקה ללא תמורה, וזאת למטרות ציבור המנויות בחוק. לטעמי, השיטה הנהוגה אצלנו עדיפה על פני השיטה בארצות אחרות, שכן נשיאת הנטל בפיתוח עירוני ראוי שתתחלק בין כל בעלי הקרקעות, ועל כל אחד מהם להעלות את תרומתו לפיתוח זה.

אלא מאי, רשויות מקומית לא מעטות הפכו את מכשיר ההפקעה לכלי לצבירת נכסים, והרי לא לכך התכוון המחוקק בעת שקבע, כי ניתן להפקיע קרקע לצרכי ציבור ללא תמורה (במגבלת השטח המותר להפקעה). ההפקעה מיועדת "לצרכי הציבור" ולא "לצרכי הרשות" המפקיעה.

נראה כי האפשרות שהחוק מעניק לרשות המקומית להפקיע קרקע ללא תמורה, הפכה את ידם של גורמי התכנון ברשויות לקלה על "הדק ההפקעה". לא תמיד, ולמעשה במרבית המקרים, ההפקעה של 40% מהשטח ולעתים אף למעלה מזה הפכה לנורמה תכנונית, מבלי לבצע בדיקה מעמיקה האם קיים צורך בשטח המיועד להפקעה. מנגנון ההפקעה הפך מנגנון קרקעי בידי הרשויות, ולא כלי תכנוני. רוצה לאמר, "קודם נפקיע ורק אחר כך נראה מה נעשה עם הקרקע. ואם לא נזדקק לה, כבר נחליט מה לעשות איתה".

הפקעה של 40% ללא תמורה היא זכות ולא חובה. הפסיקה האחרונה אומרות לרשויות המפקיעות - לא עוד!

הסמכות להפקיע היא ישנה ועתיקת יומין. מקורה עוד בחוק בריטי. נכון להיום קיימים 18 חוקים המקנים סמכויות להפקעת מקרקעין, שרובם מתבססים על שני חוקים עיקריים, והם: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, ופקודת הדרכים ומסילות הברזל 1943. גם חוק התכנון והבנייה, שהוא מעשה חקיקה ישראלי, נחקק גם הוא מזמן, בשנת 1965, ומעניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, כאשר הן מאמצות למעשה את חוקי ההפקעה המנדטוריים, בהם לא חל כל שינוי.

כאשר בוחנים את חוקי ההפקעה לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, והאמור בו בסעיף 3: "אין פוגעים בקניינו של אדם", וכן פסיקה שניתנה ע"י בתי משפט לאורך השנים - מגיעים למסקנה בלתי נמנעת שיש לערוך שינויים מהותיים בחוקי ההפקעה, ולהתאימם לחקיקה ולפסיקה הישראלית החדשה.

ביום עיון שנערך זה לא מכבר (אורגן ע"י גלובס כנסים), נשאה שופטת בית המשפט העליון, שרה דורנר, הרצאה ארוכה ומאלפת, ובה סקירה ממצה בכל הסוגיות הקשורות במעשה ההפקעה. אם הבנתי נכונה את דבריה, הרי שיצאה מפיה קריאה ברורה לערוך רוויזיה מהותית בכל חוקי ההפקעה הקיימים.

כפי שצוין, כבר קיימים כיום 18 חוקי הפקעה. כל חוק ומנגנוני ההפקעה שנקבעו בו. רוצה לאמר, כי גם מי שבקיא בחוקים השונים, אינו יכול לטעון כי "אומנות" ההפקעה נהירה לו. גם אנו, שמאי המקרקעין, האמונים ובקיאים בסבך החקיקה המפותל, לא תמיד מוצאים את הידיים והרגליים במורכבות הבעיה. ברצוני לציין, כי מעטים הם בעלי המקצועות הבקיאים בנושא כפי ששמאי מקרקעין בקיאים בו, אבל גם כך המלאכה מורכבת, מסובכת ולעתים מחטיאה את המטרה.

כפי שכבר ציינתי, אני תומך בהפקעה ללא תמורה של חלק מהקרקע, כאשר היא נדרשת באמת לצרכי ציבור מוגדרים וברורים מראש. הדגש הוא על "נדרשת באמת". רשויות מקומיות וגופים שלטוניים אחרים אכן נזקקים לקרקע למטרות וליעדים שישרתו את הציבור וישפרו את רמת ואיכות חיינו. מגוון השימושים הוא גדול ורחב, ולרובם קיימת הצדקה.

ברם, כאשר מנגנון ההפקעה הוא כה מורכב ומסובך, נדרש לא אחת בית המשפט לעשות את שהמחוקק נמנע מלעשות. לא יעלה על הדעת, כי הפקעת קרקע בתחילת המאה ה-21 תתבצע על פי חוקים שנכתבו לפני עשרות שנים. מנגנוני ההפקעה בחוקים אלה מורכבים ומסובכים, קשים לביצוע, ויוצרים חיכוכים מיותרים בין האזרח לבין השלטון.

עתה, משכוננה כנסת חדשה, והיא כוללת כ-40 חברי כנסת חדשים ונמרצים, אני סבור כי יצאה השעה לעריכת חוק הפקעה חדש. שימוש במילה "חוק" אינו מיקרי. הכוונה לחוק אחד ויחיד, ולא למסכת ארוכה ומפותלת של חוקים ופקודות מנדטוריות. ניתן בחוק אחד ופשוט לקבוע את ההליך שבו תופקע קרקע לצרכי ציבור. חוק זה צריך שיכלול את כל הנושאים, ובהם: מטרת ההפקעה, ההוכחה התכנונית כי הקרקע אכן דרושה לצורך ציבורי, מנגנון הפיצוי במקרה של הפקעה מעבר למותר, התאריך הקובע להפקעה, אופן תשלום הפיצוי לסכומים שאינם שנויים במחלוקת, מנגנון קצר ויעיל של גישור במקרה של חילוקי דעות לעניין גובה הפיצוי, ועוד ועוד.

הידע המקצועי לשם כך קיים. הקווים המנחים שגובשו בפסיקה - קיימים. הצורך להפסיק הפקעות שלא לצורך - הכרח. השמירה על זכות הקניין - מעוגנת בחוק. מה חסר? חבר כנסת שיראה בנושא את שליחותו הציבורית. ואם יש כזה - שיקום! אני משוכנע, כי ימצאו בעלי מקצוע וידע בתחום שיסייעו בידו.

הכותב הוא מתכנן ערים ושמאי מקרקעין.