סוף עידן החוזה המשולש?

החוזה המשולש הינו חוזה שכירות (משבצת תלת צדדי) הנערך בין מינהל מקרקעי ישראל, הסוכנות היהודית לארץ ישראל והאגודה השיתופית ביישוב (קיבוץ או מושב), לפיו משכיר המינהל את המקרקעין לסוכנות לתקופה של שלוש שנים, וזו מצידה נותנת בהם רשות שימוש לאגודה בתור "בת רשות" לגבי משבצת הקרקע.

שורשיו של הסדר משפטי זה נעוצים עוד בימי ראשית ההתיישבות הציונית בארץ ישראל, כאשר בשנת 1929 הוקמה הסוכנות היהודית, כזרוע הביצוע של ההסתדרות הציונית העולמית, במטרה לארגן את הפעולה היהודית המאוחדת למען קיום האינטרסים של העם היהודי בארץ ישראל, והמחלקה להתיישבות בסוכנות שימשה כמוסד המיישב העיקרי שליווה את הקמתם של יישובים חדשים וסייע ליישובים קיימים עד להתבססותם החברתית והכלכלית.

לאחר קום המדינה, נהגו המדינה או הקרן הקיימת לישראל, להתקשר עם הסוכנות היהודית והאגודות החקלאיות בחוזים משולשים תלת שנתיים מתחדשים. עם הקמת מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1961, גוף אשר נועד לרכז את ניהול מקרקעי ישראל, המהווים כ-93% מהמקרקעין במדינה, נכנס המינהל בנעלי המדינה וקק"ל כגוף המתקשר בחוזים המשולשים.

הסיבות העומדות ביסוד המבנה התלת צדדי, קשורות לתהליך ההתיישבות הראשוני, כאשר הקרקעות עליהן הוקמו היישובים החקלאיים, הוחזקו על ידי המתיישבים במעמד של בעלי רשות מהסוכנות היהודית, לה הושכרו הקרקעות. בשלבי התכנון של הקמת היישוב נחתם הסכם שכירות דו צדדי בין המדינה או הקק"ל (ומאוחר יותר המינהל) מצד אחד, לבין הסוכנות היהודית, מצד שני. לאחר גיוס המועמדים להתיישבות נחתם הסכם שכירות תלת צדדי לתקופה של שלוש שנים, בין המדינה כמשכיר, הסוכנות היהודית כשוכרת והאגודה השיתופית החקלאית כבעלת רשות שימוש בקרקע מהשוכרת.

בד בבד עם חתימת החוזה המשולש, חתמה הסוכנות היהודית על חוזה התיישבות עם האגודה החקלאית, המסדיר את מערכת היחסים המשפטית ביניהן.

כל זמן שהיישובים לא היו ערוכים לעמוד ברשות עצמם מבחינה כלכלית וחברתית, נדרשה מעורבותה ותמיכתה של הסוכנות היהודית. כמו כן נועד המבנה התלת צדדי להבטיח את קיום המטרות הלאומיות לשמן נמסרה הקרקע (עיבודן החקלאי בידי מתיישבים יהודיים) ולהבטיח את ההשקעות ופירעון ההלוואות אשר העמידה הסוכנות היהודית ליישובים.

לאחר ייסודו של מינהל מקרקעי ישראל, ועם הקמתה של מועצת מקרקעי ישראל שתפקידה, בין היתר, לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל, קבעה המועצה בהחלטה מס' 14, כי החכרת אדמות המשבצת לסוכנות היהודית תהא לשלוש שנים מפעם לפעם ותופסק עם יציאת האגודה מטיפול הסוכנות והחכרת הקרקע ישירות לאגודה או למתיישבים, תוך רישום משכנתא על זכויות החכירה בגין השקעות הסוכנות. בהחלטה זו נקבע, כי לאחר רישום משכנתא כאמור תתבטל מאליה ההחכרה לסוכנות ללא תנאי והקרקע תוחכר ישירות למתיישבים.

לאורך השנים, ובהתאם לעקרונות יסוד אלה, עם הגעתם של יישובים לביסוס ויציאתם מטיפול המחלקה להתיישבות, נהגה הסוכנות לחדול מלחדש עימם את החוזים המשולשים וביקשה מהמינהל לחתום עם האגודה החקלאית על הסכמי חכירה דו צדדיים. עד לסוף שנות השמונים הוציאה הסוכנות היהודית מטיפולה, כ-400 יישובים (מסדרות ביסוס א' וב') ויישובים אלו זכו לרישום זכויות חכירה על שמם ועל שם חבריהם.

בפועל, למרות הציפיות, התעכבה העברתם של יישובים, אשר יצאו מביסוס וכאלה שאף פרעו את מלוא חובותיהם לסוכנות, לחוזי חכירה דו צדדיים. זאת בעיקר בשל העובדה, כי משבצות הקרקע ליישובים (השטח החקלאי המתוכנן ליישוב) טרם נקבעו סופית, נוכח המורכבות והעלות של הבירורים המשפטיים ושל המדידות שיש לערוך בשטח, על מנת לרשום את הזכויות על שם היישובים והמתיישבים. כמו כן קיימים חששות, כי ויתור הסוכנות על זכויותיה בקרקע יביא להכשלת המטרות הלאומיות וההתיישבותיות אשר לשמן הוקמו ופותחו היישובים הכפריים. בהתאם לנתוני הסוכנות, נכון להיום ישנם כ-330 יישובים אשר ההתקשרות עמם הנה בחוזים משולשים, למרות שחלק ניכר מהם כבר יצא מביסוס. מבנה משפטי זה אשר נועד מעצם טיבו להיות זמני, הפך למצב קבוע ובפועל המשיכו החוזים המשולשים להתחדש מפעם לפעם. מצב דברים זה, בו האגודה והמתיישבים הנם ברי רשות בלבד זכה לביקורת רבה בפסיקת בית המשפט. הוא הוגדר על ידי בתי המשפט כ"מעמד של לא כלום" "התלוי על בלימה". המצב גורם לבעיות משפטיות וכלכליות קשות, הנובעות מהיעדר זכויות קניין בקרקע, ביניהן, חוסר היכולת להוריש את הזכויות והמגבלה על השימוש בזכויות בקרקע כבטוחה הולמת לקבלת הלוואות.

בתחילת שנות התשעים (עם קליטת גלי העליה הגדולים ממדינות חבר העמים), קיבלה מועצת מקרקעי ישראל סדרת החלטות שעניינן שינוי ייעוד של קרקע חקלאית, אשר היטיבו מאוד עם מחזיקים בקרקע חקלאית שייעודה שונה. בעקבות זאת שינתה הסוכנות היהודית את מדיניותה ופסקה מלהעביר יישובים שיצאו מביסוס לחוזי חכירה דו-צדדיים, אלא אם יובטח לה חלק מהפיצוי בגין שינוי יעוד הקרקע.

במקרה של שינוי ייעוד קרקע חקלאית שבחוזה משולש, דורש המינהל, בין היתר, את הסכמת הסוכנות וזו דורשת מהאגודה, כתנאי למתן הסכמתה, קבלת חלק מהפיצוי הניתן עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל. האגודות השיתופיות, מסרבות, בדרך כלל, לדרישה זו שכן לטעמן הסוכנות זכאית אך ורק לקבלת החזר הכספים המגיעים לה עפ"י הסכמי ההלוואה. מצב דברים זה גורם לשיבושים רבים, הן משום שהוא מונע עיגון זכויותיהם של האגודות השיתופיות והמתיישבים בחוזי חכירה ארוכי טווח, כפי שמתחייב מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, והן משום שבעקבות כך ישנו קושי לקדם ולממש תוכניות לשינוי ייעוד.

הסוכנות והמינהל ניהלו ביניהן מו"מ ארוך בניסיון להגיע לפתרון מוסכם ואולם מגעים אלו העלו חרס. עמדת המינהל היא כי הסוכנות אינה זכאית לקבלת נתח מהפיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקע, אלא זכאית אך ורק להבטחה הוגנת של החזר ההשקעות וההלוואות המגיעות לה לפי ההתקשרויות החוזיות.

על רקע היעדר ההסכמה, יזם המינהל הצעת החלטה במועצת מקרקעי ישראל, לפיה עם סיום החוזים המשולשים, יתקשר המינהל ישירות עם האגודות החקלאיות בחוזי חכירה דוצדדיים, תוך הבטחת זכות הסוכנות לקבלת החזר השקעותיה בדרך של מתן התחייבות לרישום משכנתא לטובתה.

הצעת החלטה זו היתה הגורם לפניית הסוכנות לבג"ץ בעתירה המכוונת להסירה מעל סדר היום ולהותיר את המצב הקיים על כנו. זאת, עד למציאת מענה לדרישתה לקבלת חלק מהפיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקע. הצדדים בתיק הופנו להליך גישור בפני השר לשעבר, משה ניסים (בג"ץ 738/99).

לפני כשנה עתר קיבוץ מגל לבג"ץ, נגד הסוכנות והמינהל, בתביעה לבטל את החוזה המשולש ולעבור לחוזה חכירה דו-צדדי ישירות עם המינהל. לטענתו, שלב הביסוס הסתיים כבר לפני שנים רבות ולקיבוץ אין חובות כספיים לסוכנות. בעקבות העתירה, הודיע המינהל לסוכנות ולקיבוץ, כי הוא יחתום עם הקיבוץ על חוזה חכירה דו צדדי חרף התנגדות הסוכנות. לאור פניית הסוכנות מנע בג"ץ בצו ביניים יישומה של מדיניות חדשה זו, עד להכרעה בעתירת הסוכנות. כמו כן צורף קיבוץ מגל כצד לעתירת הסוכנות. יצוין, כי מספר יישובים נוספים, אשר נפגעו מהעיכובים שיצרה המחלוקת בין המינהל לסוכנות, צורפו גם הם כמשיבים לעתירה.

באוגוסט שנה שעברה קיבל בג"ץ את עתירת הקשת המזרחית והחברה להגנת הטבע (בג"ץ 244,9350/00. את פסק הדין כתב השופט תאודור אור) והורה לבטל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל 717, 727 ו-737 הדנות במתן פיצוי עם שינוי ייעוד קרקע חקלאית, בהיותן בלתי סבירות, מפלות ובלתי חוקתיות. בג"ץ העביר למעשה את הכדור לכנסת על מנת שזו תתווה בחקיקה את עקרונות המדיניות הקרקעית, באופן העולה בקנה אחד עם עקרונות הסבירות והשוויון. החלטה זו שמטה במידה רבה את דרישת הסוכנות לקבלת פיצוי משינוי ייעוד הקרקע, לאור ביטול זכויות היתר שהוקנו לחקלאים בהחלטות הנ"ל.

באחרונה הודיעה המדינה על הפסקת הליך הגישור בין המינהל לסוכנות וזאת לאור כשלון המגעים שנוהלו. משמעות הדבר היא, כי בג"ץ ייאלץ לתת פסיקה מחייבת בשאלה עקרונית זו של מעמד הסוכנות וזכויותיה עפ"י החוזים המשולשים. מן הראוי לאפשר למינהל מקרקעי ישראל להתקשר בחוזי חכירה ישירים עם יישובים שיצאו מביסוס וזאת מהנימוקים שיפורטו להלן.

הרקע ההיסטורי, שהביא ליצירת מוסד החוזה המשולש, מראה כי הסדר משפטי זה נועד להיות זמני וחולף מעצם טיבו וללוות את היישובים עד הגיעם לבגרות כלכלית וחברתית, שתייתר את מעורבות הסוכנות. אין עוד טעם להמשיך ולהתקשר בחוזים תלת שנתיים, לאחר שהיישוב כבר הגיע לביסוס, קל וחומר כאשר המדובר ביישוב אשר פרע את חובותיו לסוכנות.

בהתאם לעקרונות המדיניות הקרקעית, שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 14, תופסק השכרת אדמות המשבצת לסוכנות עם החכרת הקרקע לאגודה ולמתיישבים ורישום משכנתא או התחייבות לרישום משכנתא לטובת הסוכנות. עפ"י החלטה זו, כאשר האגודה אינה נמצאת יותר בטיפול הסוכנות, אין עוד מקום להשכרת הקרקע לסוכנות.

הענקת זכות השכירות לסוכנות בחוזה המשולש נועדה, בין היתר, להבטיח את השקעותיה ואת החובות הכספיים המגיעים לה מהאגודה ומהמתיישבים. הן בחוזים המשולשים והן בחוזי ההתיישבות בין הסוכנות לאגודה החקלאית, נקבע כי במקרים של החזרת הקרקע למדינה תהא זכאית הסוכנות לפיצוי כספי בגין החובות המגיעים לה. נוסח זה מצביע על כך שזכויותיה של הסוכנות, עפ"י החוזים המשולשים, מסתכמות בזכויות כספיות בלבד. עם מתן בטוחה הולמת לחובות, בדמות רישום משכנתא או התחייבות לרישום משכנתא, אין עוד מקום להמשיך ולהתקשר בחוזה המשולש.

התנהגותה של הסוכנות במשך השנים ומדיניותה לצאת מהחוזה המשולש עם יישובים שיצאו מביסוס, מעידה כי גם היא הכירה בעובדה, שאין מקום להמשיך בהתקשרות זו עם יישובים שאינם בטיפול המחלקה להתיישבות. אין הצדקה משפטית לשינוי מדיניותה זו, רק בשל הרצון ליהנות מנתח בפיצוי המוענק לחקלאים, שעיבדו את הקרקע ושמרו עליה משך עשרות שנים. זאת ועוד, בשל מעמדה "הכעין ציבורי" של הסוכנות, כגוף הבא להגשים מטרות לאומיות, שאינו פועל למטרות רווח, אין זה ראוי להפעיל מדיניות כזו.

המצב המשפטי הנוכחי, בו ישנם עדיין יישובים רבים הקשורים בחוזים משולשים בתורת ברי רשות בלבד, למרות שיצאו מביסוס, יוצר בעיות משפטיות וכלכליות כבדות משקל. לא ייתכן להמשיך ולהשאיר את האגודות והמתיישבים "כבני ערובה" עד לפתרון המחלוקת הכספית בין הסוכנות למדינה.

החלטת בג"ץ בעתירת הסוכנות היהודית תקבע את גורלו של מוסד החוזה המשולש. במידה שהעתירה תידחה, יישם המינהל את מדיניותו החדשה, לעבור לחוזי חכירה דו-צדדיים, עם יישובים שיצאו מביסוס. משמעותה המעשית של החלטה כזו, הינה חיסולו ההדרגתי של מוסד החוזה המשולש ששלט בכיפה מאז ראשית ההתיישבות ותיקון העיוותים הקשים שנגרמו בשל כך.

הכותב הנו עו"ד המתמחה בדיני אגודות שיתופיות