שותפות ציבורית-פרטית: סיכוי חדש לענף

עיסקת השותפות הציבורית-פרטית שונה לחלוטין מעיסקת הקבלנות. היא מחייבת עריכת שינויים בסיסיים בתפיסה של חברות קבלניות את הענף. אין המשמעות כמובן, כי הקבלנות ה"מסורתית" חלפה מן העולם - להיפך, נפח העבודה של הקבלן ה"מסורתי", כקבלן משנה וכמובן בפרויקטים אחרים, לא יקטן ואולי אף יגדל. אולם סביבת העבודה תשתנה לחלוטין, וראוי כי כל חברה קבלנית, במיוחד החברות הגדולות, יקדישו זמן ובעיקר מחשבה להיערכות אסטרטגית זו.

בעולם, חברות-ענק כמו WS Atkins או Jarvis וגם חברות קטנות יותר, אינן מציגות עצמן יותר בחברות קבלניות אלא כחברות שירותים Service Companies . מדוע?

בעסקאות השותפות, הקבלנות כבר אינה הליבה העסקית היחידה של השותף הפרטי. מעתה יש צורך גם ביכולות תכנון, תפעול ותחזוקה, גיוס הון, הערכת פרויקטים וכיו"ב. מיזמים משותפים בין חברות מתחומים שונים לשם הגשת הצעה למכרז מסוים הינה אפשרית כמובן, אלא שזהו מתכון למורכבות נוספת, שכרוכה בעלויות ולפעמים מסכלת את ההתמודדות או הביצוע.

כיצד ניתן להסכים על אופן הקצאת הסיכון בין הקבלן למתפעל? הקבלן אינו מבין די בתפעול והמתפעל אינו מבין די בהקמה. ביצוע הערכת סיכון משותפת כרוך ברמת תיאום ואמון גבוהה ביותר, והיא מתכון לשגיאות ולתביעות הדדיות אם, כמו שקורה לרוב, התחזית אינה תואמת את ההתפתחות בפועל. יש צורך ביכולת ניתוח אחידה של המידע תוך הבנת ההשלכות, ובניית תחזית אשר אינה מבוססת על מו"מ בין שחקנים שונים אלא על חשיבה קוהרנטית וברורה.

מסיבות אלה נוצרו בעולם החברות הגדולות, שתוארו לעיל, אשר יכולות לספק שירותים שונים לשלבים שונים של המכרז, הן למגזר הפרטי והן למגזר הציבורי. חברות אלה יודעות גם להתמודד עם מימון באופן שונה לחלוטין מחברה קבלנית רגילה: חברה קבלנית "מסורתית" מסתכלת על מאזנה כמאזן מאוחד עם "ליבה" של נכסים והתחייבויות, ו"זרועות" של נכסים, התחייבויות ותזרים מזומנים מכל אחד מהפרויקטים.

לעומת זאת, החברות הגדולות הנ"ל משתתפות בפרויקטים באמצעות מבנים משפטיים ייחודיים-כלכליים, המשמשים לצורך הפרויקט בלבד SPV-)Special Purpose Vehicle). מבנים אלה מאפשרים שקיפות רבה, וחשוב יותר, הם מאפשרים הפרדה בין הפרויקט לנכסי חברות אלה על-ידי קבלת הלוואות שנכסי הפרויקט בלבד הן הערובות להשבתן non recourse( ).

המצב בישראל - חבלי לידה ופוטנציאל: למרות הכוונות הטובות והנחישות הראויה לציון, לוקה השיטה בארץ בבעיה כפולה:

עיוורון במדיניות - שותפות כשמה כן היא: נטילת חלק בסיכון ובסיכוי. ניתוח מכרזים שפורסמו על-ידי הממשלה מעלה, כי לרוב פרשנות הממשלה בארץ לשותפות היא, כי המגזר הפרטי נוטל את כל הסיכון בעוד המגזר הציבורי מתיר בידיו את כל הסיכוי.

עיוורון בהבנת מבנה הענף - הפנייה לענף בבקשה כי ייתן שירותי הקמה ותחזוקה בפרויקטים שונים, היא השתלה של מודל זר, אשר התנאים בארץ טרם בשלו לקלוט אותו. עדיף היה להפריד בין עיסקת קבלנות (אפילו אם היא משולמת לאורך זמן) לעיסקת התחזוקה. החיבור ביניהם בתנאי ההסכם והענף - מלאכותי.

הממשלה יכולה לשנות את המצב אם תציג שורה של פרויקטים, אשר בכוונתה להוציא לפועל בשיטת PFI , הן ברמה הלאומית והן ברמה המקומית. "טפטוף של המיזמים" - בתי ספר ואז בתי סוהר, אינו מייצר את האמון הנדרש בענף ליצירת שינוי מבני הנדרש לטיפול בפרויקטים מעין אלה.

טעות נוספת היא ההתייחסות למערכת הבנקאית. הסכמים של שותפות ציבורית-פרטית, מחייבים גיוס הון על-ידי היזם לצורכי הקמה. ההון המעורב חורג מההון המקובל בפרויקטים קבלניים. ואכן, הסגירה הפיננסית (financial closure)היא אחד השלבים הקשים והארוכים בתהליך הקמת השותפות.

בבריטניה הוחלט לשתף את הבנק בעיסקה בשלב מוקדם יותר, על-ידי חתימה על הסכם משולש, בו הבנק הוא הצד המממן. להסכם זה כמה יתרונות: הבנק שותף למו"מ בשלבים מוקדמים של עיצוב העיסקה ואין צורך בשלבים מאוחרים יותר, בהם יש צורך לשנות הסכם קיים. כמו כן, הבנק הוא שותף דומיננטי ואקטיבי יותר מאשר מקובל בעסקאות קבלנות רגילות. הבנק יכול, לדוגמא, יחד עם הממשלה, להחליף את היזם אם זה הפר את ההסכם.

על אף כל האמור לעיל, המודל הקבלני ישתנה. קבלן אשר עיניו בראשו, צריך להתחיל לבחון, האם וכיצד הוא משתלב בשינוי אשר הענף עומד לעבור, והדרך הטובה לעשות זו היא לקפוץ על עגלת מכרזי ה- PFI החדשים, גם אם מצבה כעת רעוע.

הכותב הוא ממשרד גלעד שר ושות' העוסק בשילוב המגזר הפרטי בתחומים שונים.