בפסק דינו של השופט חשין מביהמ"ש המחוזי בירושלים נקבע, כי הנחיה פנימית של מינהל מקרקעי ישראל, באשר למועד בו יש לבחון את תנאי הזכאות של בן מקום להיכלל ברשימת המבקשים לקבלת הקצאת מגרש בישוב - דינה להתבטל, באשר המינהל לא טרח לפרסמה כנדרש.
מושב בית זית (להלן - "המושב") יושב על קרקע שבבעלות המדינה, מכוח חוזה משולש בינו לבין הסוכנות היהודית ולבין מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל"). בשנת 1989 גיבש המינהל שינוי במדיניות הקרקעית, שתאפשר את הרחבת המושבים החקלאים על ידי החכרת מגרשים למגורים. לשם הוצאת מדיניות זו לפועל, החליטה מועצת מקרקעי ישראל לאשר כללים והנחיות שנועדו להסדיר את תהליך ההרחבה (להלן - "הכללים"). כללים אלו נקבעו בהחלטה 612 של מועצת מקרקעי ישראל שנתקבלה בשנת 1993. בסעיף 12 להחלטה נקבע, כי המושב רשאי לבקש מהמינהל, כי תינתן עדיפות להקצאת מגרשי מגורים לבני המקום. "בן מקום" הוגדר בסעיף 13 להחלטה כ"צאצא - לרבות בן זוגו - של מתיישב בישוב שהינו בעל זכות חכירה של נחלה, של משק עזר או של מגרש מגורים, בתנאי שהמתיישב גר במקום בקביעות בחמש השנים האחרונות וגילו (של הצאצא) הינו 18 ומעלה". המושב החליט לאמץ את כלל העדיפויות הנ"ל.
בהחלטה נקבע, בנוסף, כי הרשמת המועמדים תתבצע ע"י המושב, ובמקרה בו מספר המועמדים יעלה על מספר המגרשים הניתנים להקצאה - תערך הגרלה.
ביום 24.5.93 כונסה אסיפה כללית של חברי המושב, בה נקבע, בין היתר, כי תאריך סגירת הרשמת המועמדים יהיה 25.6.93.
ליאת יוסף (להלן - "המבקשת") התגוררה עם הוריה במשקם שבמושב משנת 1987 ועד ליום 25.6.93 (וכן לאחר מכן). המבקשת הגישה מועמדותה לתוכנית ההרחבה, ונענתה כי היא עמדה בתנאי הזכאות ונכללה ברשימה. בתאריך 20.10.93 - כ-4 חודשים לאחר שאושרה הכללתה של המבקשת ברשימת המועמדים - נחתם הסכם מכר בין הורי המבקשת לבין גב' כהן, על פיו מכרו הורי המבקשת את משקם לגב' כהן. יומיים לאחר מכן פנו הורי המבקשת למינהל והודיעו לו על מכירת הזכויות במשק.
בתאריך 9.8.94 ניתן פס"ד ע"י השופטת אילה פרוקצ'יה מביהמ"ש המחוזי בירושלים, ולפיו בוטלה רשימת המועמדים שהוכנה על ידי המושב, ונקבע כי יש לערוך הרשמה כללית מחודשת. בעקבות כך פירסם המושב ביום 28.8.94 חוזר לחבריו בעניין ההרשמה המחודשת, ובו קבע, כי רשאים להירשם כל אלה שענו ביום 25.6.93 על תנאי הזכאות. ביום 25.10.94 קבע המושב את מועד סגירת ההרשמה המחודשת ליום 30.11.94.
בראשית פברואר 1995 נערכה הגרלה, במסגרתה זכתה המבקשת. רשימת הזוכים הועברה למינהל, אשר הודיע למושב ביום 20.3.95, כי ההמלצה להקצות מגרש למבקשת נוגדת את החלטה 612, בשל חוזה המכר הנ"ל שנכרת באוקטובר 93' בין הוריה לכהן. על פי גישת המינהל, חוזה המכר האמור שלל מהמבקשת את מעמד "בן המקום" המקנה לה עדיפות. יצויין כי באותה עת לא הושלמה עדיין עיסקת המכר, והורי המבקשת החזיקו עדיין בנכס, הזכויות נרשמו ע"ש כהן רק ביולי 1995.
המבקשת הגישה תובענה, על דרך של המרצת פתיחה, לביהמ"ש המחוזי בירושלים כנגד המושב, המינהל ואח', ובה עתרה למתן הצהרה, כי היא זכאית שהמינהל יקצה לה מגרש במושב ויחתום עימה על חוזה פיתוח וחוזה חכירה.
בתובענה דן השופט ד. חשין.
השאלה שעומדת בבסיס תובענה זו, קובע השופט חשין, היא מהו ה"מועד הקובע" בו נבחנת עמידתם של המועמדים בתנאי הזכאות?
לשאלה זו קיימות לפחות שלוש תשובות אפשריות, עפ"י טיעוני הצדדים: האחת, שהמועד הקובע הוא מועד סגירת ההרשמה המקורית - 25.6.93. השניה, שהמועד הקובע היא מועד סגירת ההרשמה המחודשת - 30.11.94 השלישית, שהמועד הקובע הוא מועד הקצאת המגרשים ע"י המינהל - מארס 1995.
תחילה בוחן השופט חשין את החלופה האמצעית - מועד סגירת ההרשמה המחודשת. לטענת המבקשת, יש לפסול מועד זה לאור האמור בחוזר שהופץ על ידי המושב בתאריך 28.8.94, ובו נאמר: "יש לערוך רשימה כללית מחודשת, שבה יהיו זכאים לקחת חלק כל המועמדים שענו ביום 25.6.93 על תנאי הזכאות שלפי כללי מינהל מקרקעי ישראל". השופט חשין מקבל טענה זו, ודוחה את טענת המשיבים לפיה בחוזר זה קיים תנאי נוסף, משתמע, ולפיו על כל המועמדים לעמוד בתנאי הזכאות גם במועד סגירת ההרשמה המחודשת. השופט חשין דוחה את טענת המשיבים לפיה מטרת החוזר היתה למנוע מאלה שחדלו לעמוד בתנאים, לאחר יוני 19993, להיכלל ברשימה. לדעת השופט חשין, מטרת ההגבלה היתה למנוע מאלה אשר מועמדותם נוצרה לאחר יוני 1993 מלהיכלל ברשימה.
כעת נותרו לדיון 2 המועדים האחרים.
לשיטת המבקשת, המועד הקובע לבחינת הזכאות הוא יוני 1993 - מועד סגירת ההרשמה המקורית, לטענתה אין לראות במועד השלישי - מועד הקצאה - כמועד הקובע מ-3 טעמים:
א. לא נאמר בהחלטה 612 שהמועד הקובע לבחינת הזכאות הוא מועד ההקצאה.
ב. המינהל הנחה את האגודות לקבוע בעצמן את התאריך לביצוע, ומרגע שנקבע מועד זה על ידי המושב, מנוע המינהל מלשנותו.
ג. קביעת המינהל תגרור תוצאה אבסורדית, לפיה המועד הקובע הוא מועד ללא תאריך ידוע.
על פי גישת המינהל, המדיניות שעמדה ביסוד החלטה 612 היתה "ביטוי רצון לאפשר למושבים לקלוט, בעדיפות ראשונה, את הבנים הבוגרים, אשר מבקשים לשוב למושב ולחיות בו לצד הוריהם הוותיקים". מכאן, כי לשיטת המינהל, במועד ביצוע ההרשמה צריכים להתקיים במבקשת תנאי הזכאות, ותנאים אלה צריכים להתקיים בהמשכיות עד להקצאת המגרש במסגרת ההרחבה. ומקום שההורים גיבשו דעתם לעזוב את המשק, שוב אין הצדקה ליתן עדיפות לבניהם לקבלת מגרש.
לית מאן דפליג, קובע השופט חשין, כי המינהל - מכוח סמכות האישור ששייר בידיו בהחלטה 612 - הוא זה שקובע סופית האם מילא הזוכה את תנאי הזכאות אם לאו. ברם, השאלה הצריכה תשובה היא, בהתייחס לאיזה מועד נדרש המינהל לבחון את שאלת העמידה בתנאי הזכאות? השופט חשין בוחן את החלטת המינהל לאור 2 מישורים: השלמת לאקונה בהחלטה 612 בדרך של פרשנות מינהלית, ואינטרס ההסתמכות.
השלמת לאקונה בהחלטה על דרך של פרשנות מינהלית - אין כל מחלוקת, שבהחלטה לא נקבע כי מועד ההקצאה הוא המועד הקובע. ההחלטה שותקת באשר לקביעת המועד. בפרשנותו מילא המינהל חסר (לאקונה) שהיה קיים בהחלטה. ובעצם הוא הוסיף אמת מידה לתנאי הזכאות.
השופט חשין סבור, כי פרשנות זו של המינהל אינה סבירה.
אומנם, הלכה ידועה היא, כי אין הרשות המינהלית חייבת להיצמד באופן עיוור ללשון הנחיותיה, ומקום בו היא נדרשת לפרשן, כדי להגשים את תכליתן, בכוחה לעשות כן. אולם אם מגיע ביהמ"ש למסקנה כי פרשנות הרשות המינהלית מוטעית, הוא חייב לתקן את הטעות.
השופט חשין סובר, כי טועה המינהל שהטעם הבלעדי ביסוד כלל העדיפות הוא השגת התכלית של מגורי הבנים במושב לצד ההורים. לו היה טעם זה הטעם הבלעדי, קובע השופט חשין, סביר להניח כי המינהל היה מתנה את מתן העדיפות לבן הבוגר בתנאי מפורש של המשך מגורי ההורים במושב מספר שנים לאחר ההקצאה. דא עקא, שתנאי זה לא נכלל בהחלטה.
ניתן להעלות על הדעת טעם נוסף לכלל העדיפות, והוא רצונו של המושב להשיב בנים לגבולם, שבהיותם בני מושב שגדלו במושב לצד הוריהם, חזקה עליהם שיתאימו לאופי הישוב ולמרקם החברתי שלו.
מסקנה זו אף מתיישבת עם ההגדרה של "בן מקום" שבסעיף 13 להחלטה, לאמור: "צאצא... של מתיישב בישוב... בתנאי שהמתיישב גר במקום בקביעות בחמש השנים האחרונות....".
סעיף זה מדבר בלשון עבר והווה, ומכאן כי תנאי הזכאות צריך להתקיים בעת ההרשמה, שהוא המועד הוודאי היחיד ככל שהדבר תלוי במועמד עצמו.
מכאן, קובע השופט חשין, הפירוש הסביר לעניין המועד בו נבחנת זכאות המועמד - הוא מועד ההרשמה. כל מסקנה אחרת עלולה להוביל לתוצאה בלתי סבירה, לפיה המועד הקובע הוא מועד ללא תאריך ידוע, תוצאה שיש בה כדי לפגוע ביציבות המשפטית ובוודאות זכויותיו של המבקש להתקבל למושב כ"בן מקום", על אף שהוכר ככזה בעת ההרשמה.
אינטרס ההסתמכות - פרשנות המינהל בעניין המועד הקובע אינה בבחינת דבר מובן מאליו, אף אם תמצא לומר שהיא סבירה.
זאת, משום שפרשנות זו של המינהל הינה בגדר השלמת לאקונה, אשר הוסיפה למעשה אמת מידה סמויה לאמות המידה הגלויות שנקבעו בהחלטה.
באנלוגיה, ניתן לראות בתנאי סמוי זה הנחיה מינהלית פנימית רבת חשיבות. ואולם, הנחיה מינהלית זו לא פורסמה מעולם, והיא ניחתה על המבקשת כרעם ביום בהיר.
הלכה פסוקה היא, כי חובתה של הרשות המינהלית לפרסם הנחיות מינהליות המשליכות ישירות על זכויות הפרט. הפסיקה לא הכירה בתוקפה של הנחיה מינהלית כזו שלא פורסמה. הנחיית המינהל לבחון את תנאי הזכאות במועד ההקצאה הינה בעלת נפקות רחבת היקף, והיא נוגעת במישרין לזכות משמעותית ביותר של המבקשת. שלילת זכויות שכזו מן הדין שתיעשה באופן מפורש ולא באופן משתמע או מרומז. בכך שהמינהל הפעיל אמת מידה סמויה ובלתי צפויה, הוא הפר את חובת ההגינות המינהלית וחרג חריגה משמעותית ממתחם הסבירות.
משלא פורסמה הנחיה זו הרי שאין ליתן לה כל תוקף, משום שהדבר עלול לחולל שינוי לרעה במצבה של המבקשת, שהסתמכה על הקריטריונים הגלויים שנקבעו ע"י המינהל.
המבקשת טוענת, כי לו ידעו היא והוריה על הנחיה זו לא היו הוריה מתקשרים בהסכם המכר, ובכך שינתה היא מצבה לרעה.
התוצאה הסופית: ביהמ"ש קובע שהמועד הקובע לבחינת זכאות המבקשת היה מועד ההרשמה הראשונה. ומשענתה המבקשת על כל התנאים במועד זה, ועלתה בהגרלה, הרי שהוצהר כי היא זכאית לכך שהמינהל יקצה לה מגרש במושב, בו היא זכתה.
ה"פ 549/95 בימה"ש מחוזי בירושלים.
השופט: ד. חשין.
בשם המבקשת: עוה"ד מירה לוי.
בשם המושב: עוה"ד מ. בן ארי.
בשם המינהל: עוה"ד א. סון מהפרקליטות
כתבות
ני"ע
