פרויקטים תשתיתיים על ידי המגזר הפרטי: יתכן שמדובר בעצם בנזק נדחה

בארץ רווחה בשנים האחרונות הדעה, שהעברת אחריות לפיתוח תשתיות לסקטור הפרטי היא הפתרון הנכון, להאצת השקעה בתשתיות. הפורמטים המקובלים משלבים בנייה ע"י הסקטור הפרטי, קבלת הכנסות מהפרויקט לתקופת הזיכיון והעברתו לבעלות המדינה בתום תקופת הזיכיון (B.O.T או בווריאציות דומות). הטיעונים העיקריים להעברת האחריות לסקטור הפרטי הינם:

1. הסקטור הפרטי יעיל יותר מהסקטור הציבורי. החברות הפרטיות המתמחות בתשתיות יעילות מגופים ממשלתיים או חברות ממשלתיות העוסקות באותם תחומים (מע"ץ, רשות הנמלים, מקורות וכדומה).

2. הסבת מקורות המימון מהסקטור הציבורי לסקטור הפרטי, וכפועל יוצא הקטנת התקציב הציבורי. אחד המדדים המקובלים למדידת חוסנה של כלכלה הינו הקטנת מעורבות המדינה בפעילות הכלכלית, והקטנת היקף הגירעון בתקציב הממשלה. לכן, המוטיבציה להעברת אחריות לפרויקטים למגזר הפרטי גדלה.

כמעט אין חולק על העובדה, שבדרך כלל הסקטור הציבורי יעיל פחות מהסקטור הפרטי. ברם, אין בכך לקבוע חד משמעית, כי העברת אחריות ההשקעה לסקטור הפרטי הינה הפתרון הנכון למשק הלאומי. אופי החוזה בין המדינה ליזם וחבויות המדינה במסגרת החוזה, צריכים להיכלל בחישוב העלות הכוללת של המשק.

יש לשקלל מספר פרמטרים בקביעת הכדאיות למשק הלאומי של העברת האחריות לפיתוח פרויקטים של תשתית לסקטור הפרטי:

רמת התשואה הנדרשת בפרויקט: התשואה הנדרשת ע"י משקיע פרטי גבוהה מהתשואה הנדרשת ע"י הממשלה. הממשלה תדרוש תשואה דומה למחיר הגיוס שלה. הסקטור הפרטי, לעומת זאת, יבקש שיעור תשואה פנימי גבוה יותר. אם קבוצת המשקיעים בפרויקט כוללת משקיעים מחו"ל, סביר להניח שמשקיעים מחו"ל אף ידרשו תשואה גבוהה מהמשקיע הישראלי, כפרמיית סיכון לישראל. משמעותו של עודף התשואה הנדרש ע"י המשקיע הפרטי, הינו הגדלת מחיר השירות למשתמש בתשתית.

הסקטור הפרטי יעיל יותר, ולכן ביכולתו לבנות תשתיות במחיר נמוך יותר, אבל אם התשואה שמבקש גבוהה מהתשואות הנדרשת ע"י הממשלה, המחיר למשתמש בתשתית עלול להיות גבוה יותר.

2. בטחונות המדינה: בפרויקטים רבים המדינה נותנת בטחונות או ערבויות למשקיעים בפרויקט להקטנת רמת סיכון המשקיעים. מעשית, מתן מטריית ביטחון ע"י הממשלה מעבירה חלק גדול מסיכון הפרויקט מהמשקיעים למדינה.

דוגמא מוחשית לסיכון שהמדינה לקחה על עצמה הינו פרויקט כביש חוצה ישראל: המדינה קבעה בתוכנית העסקית לפרויקט תחזית למספר המכוניות שיעברו בכביש בכל שנה. על בסיס תחזית זו התחייבה המדינה לשפות את המשקיעים, במקרה שתחזית מספר הנסיעות על הכביש לא תמומש. גובה השיפוי כ-80% מהפער בין התחזית למספר המכוניות שישתמשו בכביש, ע"פ התוכנית העיסקית שבנתה המדינה, לבין השימוש בפועל (כלומר במקרה הקיצוני שלא תיסע מכונית אחת בכביש, למפעיל הכביש מובטח כשלושה רבעים מגובה ההכנסה שתוכננה ע"י המדינה). על פי האומדנים הנוכחים של שימוש בכביש עם תחילת הגבייה, תצטרך המדינה לשלם למשקיעים, בטווח הקרוב, 30%-50% מההכנסות שהיו צפויות בפרויקט, בגלל שרמת השימוש הנוכחית בכביש מפגרת ביחס לתחזית.

במקרה ותחזית השימוש בכביש לא מתממשת, המדינה לא נפרדת מההשקעה בתשתית: המדינה דוחה בפועל את ההשקעה, ופרסה אותה על פני כמה שנים. תשלום רשת הביטחון של הממשלה למשקיעים ייכלל בתקציב המדינה השוטף לאורך זמן (עד אשר, אם בכלל, תתממש תחזית הנסיעות בכביש).

אם המשק הישראלי היה בצמיחה, אזי לאורך זמן נטל התמיכה בפרויקט, כאחוז מהתוצר ומתקציב המדינה, היה יורד. ברם, המשק שלנו לא צומח בשנים האחרונות.

באחרונה פורסם, שגם המשקיעים במנהרת הכרמל מבקשים ליהנות מסבסוד המדינה, ע"פי נוסחת תמיכה דומה לזו שקיבלו המשקיעים בכביש חוצה ישראל. דו"ח מבקר המדינה האחרון, שפורסם בסוף חודש אפריל, התייחס להתחייבות המדינה בפרויקטים בתחום התשתית, שאינם כלולות בתקציב. התחייבויות אלו הנובעות מהסיכונים הכרוכים מהקמת מיזמים במשך תקופת הזיכיון. המבקר אומד את ההיקף המרבי של הסיכונים שאינם כלולים בתקציב ועשויים להתממש בכ-30 מיליארד שקל: 14 מיליארד שקל בתחום הרכבת הקלה בירושלים וגוש דן, 10 מיליארד שקל בדרכים וכבישים, כ-2 מיליארד שקל בתחום התפלת מים וכעוד 4 מיליארד שקל בתחומים אחרים.

3. סיכון הבנקים: פרויקטים גדולים של תשתיות, כמו נתב"ג 2000, הרכבת הקלה וכביש חוצה ישראל, דורשים גיוס מסיבי ממערכת הבנקאות הישראלית. רמת ההשקעה בהון העצמי נעה בין 10%-20%, והשאר ממומן ע"י הבנקאים, הישראלים בעיקר. לווים אלו הינם בעלי משקל מהותי לכל בנק ישראלי. חדלות פירעון של פרויקט יכולה להביא לנזק לבנקים המממנים ולפגיעה בחוסנם.

4. שימוש בכח עבודה מיובא: פרויקטים של תשתית מפותחים ע"י קונסורציומים של חברות ישראליות וחברות זרות. בדרך כלל מועבר חלק ניכר מההקמה לקבוצות קבלניות מחו"ל, המביאות לארץ את פועליהן. גם בפרויקט נתב"ג 2000 וגם באחרים נעשה שימוש רחב בחברות קבלניות מחו"ל. לייבוא שירותי עובדים מחו"ל השפעה ישירה על אי מימוש כל פוטנציאל הצמיחה של התוצר הלאומי מחד, והשפעה על אי מימוש מלוא פוטנציאל הגידול ברמת התעסוקה במשק.

ללא ספק, השקעה בפרויקטים של תשתית הינה קטליזטור יעיל לצמיחה מיידית במשק, שהשפעתה על יכולת הצמיחה בעתיד גבוהה. ברם, בטרם ניפול בקסמם של מילות קסם כגון B.O.T , שמקורם במשטר הכלכלי התאצ'ריסטי באנגליה (שם העבירו בשנות השמונים פרויקטים של תשתיות מים, בתי חולים, ואפילו בתי סוהר ליזום וניהול הסקטור הפרטי, ללא לקיחת התחייבויות כה גבוהות ע"י הממשלה למשקיעים), יש לבחון בכל פרויקט את רמת המעורבות של הממשלה, את פערי עלות הפרויקט ופערי מחיר השירות, אם בוצע ע"י הסקטור הציבורי או הפרטי, ואת ההתחייבויות והחשיפה שהממשלה נוטלת על עצמה לעתיד. מבחנים אלו יסייעו לקבוע, אם בהעברת האחריות לבניית תשתיות מהסקטור הציבורי לסקטור הפרטי יש ברכה למשק - או נזק נדחה.

הכותב הוא כלכלן.