ההכרזה החקלאית ותביעת הפיצויים: מול זכות הקנין

בפסק דין חדש שניתן בבית המשפט העליון (ע"א 00/1968 חברת גוש 8242 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית נתניה) נקבעות מספר הלכות נורמטיביות בכל הנוגע לכללי שומת הפיצויים ולמשקלה של שומת הבעלים, כראיה בתביעה לפי ס' 197 לחוק התכנון והבנייה. ברקע העובדתי הנדרש לדיון חלקת קרקע שנרכשה בשנת 1974. החלקה יועדה ברובה למגורים על פי תוכנית מנדטורית, הוכרזה כחקלאית בשנת 1968, מושפעת ממגבלות קווי הבניין של תמ"א 3 (תוכנית מתאר ארצית לדרכים) שאושרה בשנת 1976, וסווגה כחקלאית בתוכנית מתאר מחוזית ובתכנית מתאר מקומית אשר אושרו בשנת 1982.

כאן המקום הראוי, בהערת שוליים, לשוב ולהיווכח ביעילות פועלן של ועדות הערר בפניהן מתבררות תביעות לפי ס' 197. הפרשיה הנוכחית החלה את גלגולה באמצע שנות ה-80, על-פי הדין שקדם להקמתן של ועדות הערר, וסיימה את המסכת לאחר קרוב ל-20 שנה ובמקביל לערעורים אחרים, באותו הנושא, המסתיימים בבית המשפט העליון כיום, 7-5 שנים לאחר תחילת ההליכים בפני ועדת הערר.

האבולוציה התכנונית המתוארת ילדה תביעה לפיצוי על ירידת ערך לפי ס' 197, עקב אישור התוכניות המסווגות את הקרקע כחקלאית בשנת 1982. התביעה הוגשה לוועדה המקומית ונדחתה על-ידה ועל-ידי הוועדה המחוזית בשלל הנמקות: היות החלקה כלולה בהכרזה על קרקע חקלאית עוד משנת 1968, היעדר הפיתוח והתשתיות הנדרשות בסביבת החלקה למימוש היעוד למגורים, היעדר מתמשך של ניסיון לפיתוח הקרקע למגורים ומגבלות הבנייה על כל שטחה של החלקה עקב קווי הבניין הקבועים בתמ"א 3. תביעת הבעלים לבית המשפט המחוזי נדחתה בהנמקות דומות.

ערעור הבעלים לבית המשפט העליון נדון בפני השופטים ברק, ריבלין ופרוקצ'יה. פסק הדין שניתן חדשני במספר היבטים: מיקומה של ההכרזה על קרקע כחקלאית ברצף התכנוני הנדרש לחישוב הפיצוי, ומשקלה של חוות דעת שמאי הבעלים לאור התעלמותה מהוראות תמ"א 3.

אשר לאופן ההתייחסות הראוי להיותה של הקרקע מוכרזת כחקלאית, עובר לאישור התוכנית הפוגעת, עורכת השופטת פרוקצ'יה מאזן בין הוראות חוק התכנון והבנייה לבין המעמד הייחודי של זכות הקניין כזכות יסוד: "אף שההכרזה נועדה לקדם אינטרס חברתי-ציבורי כללי שעניינו שימור מלאי קרקעות לצורכי חקלאות, אין הציבור מפצה את בעל הקניין הפרטי על הירידה בשווי נכסו, ותופעה זו עומדת בניגוד חריף לתפיסת היסוד הנגזרת מההכרה בזכות הקניין כזכות יסוד, לפיה פגיעה בבעל קניין פרטי לטובת הכלל מצדיקה כי הכלל ישא בנטל פיצויו של הפרט הנפגע".

התוצאה של הניתוח המשפטי אחת היא: הכרזה על קרקע כחקלאית אינה מזכה בפיצוי לפי ס' 197 כשלעצמה, אולם, יש לראותה כחלק מהליך תכנוני, אשר בסופו אישור תוכנית המייעדת את הקרקע לחקלאות. ההכרזה מהווה את החוליה הראשונה בהליך. מטרתה למנוע, בהליך מזורז, בנייה בקרקע. ככזו - אין להביאה בחשבון כ"מצב קודם" לצורך חישוב הפיצויים במקום בו גובשה הפגיעה בתוכנית בנין עיר המשנה את יעוד הקרקע לחקלאות. למרות הרוח הליברלית המזדקרת מפסק הדין, בנקודה זו לא נענתה למעשה השאלה, כיצד ייפרע הבעלים כאשר ההכרזה אינה מעוגנת בתב"ע - ולמחוקק הפתרונים.

לגופו של עניין, תביעת הבעלים להכרה בהכרזה כחלק מהתוכנית הפוגעת נתקבלה במישור העקרוני ונדחתה על בסיס העובדות הקונקרטיות. רכישת המקרקעין התרחשה בשנת 1974, שעה שההכרזה היתה בתוקף. כיוון שכך, קובע פסק הדין, כי המחיר ששולם בעבור הקרקע מגלם את מגבלת הבנייה עקב ההכרזה, ואין לבעלים זכות לפיצוי החורג מההפרש שבין שווי הקרקע כמיועדת למגורים וכלולה בהכרזה לבין שוויה כמיועדת לחקלאות.

השופט ריבלין חולק על עמדה זו וקבע, כי מנקודת המבט של חיוב הרשות בפיצוי, במידה ולא שולמו פיצויים לבעלי הקרקע בעת הכרזתה כחקלאית, יש לשלמם לבעלים בעת אישור התב"ע החקלאית: "אין הצדקה מהותית או חוקית לכך שמכירתו של נכס הכפוף להגבלות בנייה תצמיח "רווח" לרשות, על חשבונם של בעליו בהווה או בעתיד".

לעניין משמעות מגבלות הבניה בתמ"א 3 נקבע, כי נטל ההוכחה לביסוס שיעור הפגיעה מוטל על התובע. פסק הדין מתייחס לראיות שעמדו בפני בית המשפט המחוזי וקובע, כי שמאי הבעלים, בחוות דעתו, בעדותו ובהשלמת העדות, לא הביא בחשבון את מגבלות הבנייה עקב קווי הבניין שנקבעו בתמ"א 3. כתוצאה, נקבע כי התביעה נדונה לכישלון מחוסר הוכחה, משהתשתית הראייתית העיקרית לצורך אומדן הפגיעה לוקה בחסר מהותי.

מתודולוגית, מלמד פסק הדין, לאור קביעתו הנחרצת לפיה התעלמות שמאי הבעלים מהשלכות תמ"א 3 שומטת את הקרקע תחת חוות הדעת השמאית, כי על הפרקטיקה השמאית לנקוט בחלופות שונות לתרחישים משפטיים שונים, שתוצאתם פרשנויות סותרות של בתי המשפט.

הכותב הוא יו"ר לשכת שמאי המקרקעין.