גם עוולה שלטונית וגם אגרה?

למרות מעמדה העדיף של זכות הקניין בחוקי היסוד, זכות התביעה לפי ס' 197 בעייתית למדי: לתביעה תקופת התיישנות של 3 שנים בלבד מיום אישור התכנית הפוגעת, הרשות התכנונית אינה מודיעה לנפגע על הפגיעה ושיעור הפגיעה כשלעצמו כפוף למבחן סבירות המשחרר את הרשות במקרים רבים מפיצוי.

ראוי להדגיש בהקשר זה, כי מרבית הפגיעות התכנוניות אינן מפוצות כלל, שכן, עיתוי ביצוע התכנון הפוגע בשטח, הוא המעורר את האזרח להיפרע על הפגיעה בזכויותיו, מתרחש שנים רבות לאחר תום תקופת ההתיישנות.

בחוק ההסדרים של שנת 2003 נולד חסם נוסף למימוש זכות התביעה לפי ס' 197: החוק השית לראשונה אגרה בשיעור של 2.5% מסכום התביעה העולה על 480 אלף שקל. מדברי ההסבר לחוק עולה כי מטרת התיקון ל"הטיל אגרה על הגשת ערר בדומה למצב הנהוג בבתי המשפט, אשר תביא להפחתה בהיקף העררים ובגובה סכומי הערר, ותמנע טיפול ממושך של ועדות הערר בעררים בסכומים מופרזים ובלתי מבוססים".

גם בדברי ההסבר של הצעת החוק הנוכחית מוסברת מטרת החיוב כ"למנוע מצב שבו מוגשות לועדת הערר תביעות סרק או תביעות מנופחות".

הגישה לפיה יש לחסום באגרה את זכות האזרח לממש פיצוי שמתבקש עקב פגיעה שלטונית אינה ראויה: תביעה לפיצוי עקב הפקעה, עתירה מנהלית ובג"ץ - לכולן, וללא כל תלות בהיקף הכספי שלהן, אגרות קבועות בגבולות של 1,000-2,000 שקל.

גם ההיבט התקציבי חסר תוחלת ואין מקומה של אגרה מעין זו, אפילו תימצא כמוצדקת, בחוק שכל מטרתו השגת יעדי התקציב. מאחורי רוב התכניות הפוגעות עומדים יזמים המוחתמים על כתבי שיפוי כתנאי לאישור התכנית. הם הנהנים בפרותיה הכלכליים של התכנית והם אלו שנושאים בפיצוי אותם אזרחים שנפגעו עקב אישור התכנית.

מקוממת אף יותר ההשוואה המתבקשת להיטל השבחה. היטל ההשבחה ניגבה על ידי רשויות התכנון במקום בו עלה שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית. הפסיקה הכירה בהיטל ההשבחה ובסעיף 197 כשני צדדים של אותה המטבע - כשהתכנית משביחה מקרקעין חייב הנהנה בהיטל השבחה וכשהיא פוגעת זכאי הנפגע לפיצוי לפי ס' 197.

למותר לציין, כי החבות בהיטל השבחה אינה מתיישנת וחיה לדורות, החוק מחייב את הנישום באישור הועדה לצורך המכירה וכיוון שכך הועדה לעולם תקבל הודעה על המימוש, ניתן לגבות היטל ללא מסננת ה"סבירות" הקיימת בס' 200 וכן נדונה דרישת הועדה בפני גוף מעין שיפוטי - הוא השמאי המכריע, ללא כל חבות באגרה לצורך הגשת התביעה.

זאת ועוד, בדין הקיים הליך ההפקעה מתקיים בשני שלבים. בשלב הראשון מאושרת תכנית המייעדת את המקרקעין לצורכי ציבור. זה השלב בו קמה עילת התביעה לפי ס' 197, וזה גם השלב בו נגרמת הפגיעה המשמעותית יותר בשווים של המקרקעין. בשלב השני מופקעת הקרקע גופה, ביעודה החדש.

הפיצוי, בהתאמה, מחושב בשלב הראשון כהפרש שבין שווים של המקרקעין לפני אישור התכנית לבין שווים ביעוד החדש לצורך תביעת ירידת הערך. בשלב ההפקעה מחושב שווי המקרקעין ביעודם החדש לצורכי ציבור.

בנסיבות המתוארות, התביעה לפי ס' 197 מהווה חלק אינטגרלי משרשרת האירועים שתחילתה ביעוד מקרקעין לצורכי ציבור וסופה בהפקעת המקרקעין מבעליהם ויש לראותה כשלב בהליך ההפקעה.

הטלת האגרה המוצעת, בנוסף לכל הדרישות הקיימות, מאיימת על יכולתו של המופקע להיות מפוצה, במיוחד כשעסקינן בנכס משמעותי או במי שאינו בעל אמצעים. עצם בעלותו של אדם על נכס מקרקעין ששוויו מליון דולר, שיכול והתקבל בירושה, אינה מעידה בהכרח על יכולתו לשלם אגרה של עשרות אלפי דולרים לצורך הגשת תביעה עם שינוי יעוד נכסו באופן שפוגע בשוויו.

זאת ועוד, כבר נקבע בבתי המשפט כי לתביעה לפי סעיף 197 חשיבות ליצירת האיזון הראוי בין דרכי התכנון לפגיעה בפרט. בית המשפט העליון קבע, עוד בשנת 1980 כי "...אין זה מבחינת חשד בלבד, כי ככל שקטן הסיכון או הצורך לשלם פיצוי לבעלי קרקעות נפגעים, כך גם עשויה לקטון ההתחשבות בהם ובאינטרסים שלהם.. ככל שיוטלו יותר מכשולים על תובעים, כך יקטן חששן של ועדות התכנון מתשלומי פיצוי, מקום שהתכנית פוגעת, ויתערער האיזון" (ד"נ 79/28 הועדה המקומית נ' וארון).

כן יפה לעניין זה אמירתו של השופט מלץ בע"א 88/210 החברה להפצת פרי הארץ נ' הועדה המקומית: "... שעל הרשות, המחליטה אם ליישם תכנית, להפנים אל תוך תקציבה את ההשפעות השליליות של התכנית, שהרי רק כך יובטח, שתיתן את המשקל הראוי להשפעות שליליות אלה, כשיקול רלוואנטי בשאלה, אם ראוי להוציא את התכנית אל הפועל".

סיכומם של דברים, אנו מבקשים כי תחלוף לה מהעולם קביעת האגרה של 2.5% מסכום התביעה שמעל 480 אלף שקל שנקבעה בחוק ההסדרים של 2003, כמו גם ההחמרה הנוספת המוצעת בהצעת החוק הנוכחית לפיה תשולם אגרה של 1% לסכום התביעה שעד 480 אלפי שקלים. אנו סבורים כי מכלול הנסיבות המפורט לעיל מצדיק, כי ככל שנגבית אגרה בעבור ערעור הנפגע לועדת הערר - הרי יש לקבוע אותה על סכום קבוע המצא בהישג ידו של כל אזרח הנפגע מעוולה שלטונית.