בעלי מקרקעין לחוף הים - היזהרו

חקיקתו של חוק המגן על חופי ישראל מניצול ופגיעה היא חיובית וראויה לעידוד. החוק לשמירת החופים קובע את העקרונות היסודיים, לפיהם חוף הים נועד לתועלת ולהנאת הציבור, לפיכך יש להגן עליו ולשקמו, תוך קביעת מגבלות על השימושים ועל ניצול חוף הים לפעילויות שונות.

הבעיה בהצעת החוק היא, שבלהט ההגנה על מטרותיו החיוביות נשכחו זכויות הקניין של עשרות אלפי בעלי זכויות במקרקעין לחוף הים, והללו יהפכו עם קבלתו של החוק למחזיקים ברכוש חסר ערך כלכלי, במצב הטוב, ואף רכוש מכביד, במקרה הפחות טוב, שבעל המקרקעין יצטרך לשלם כדי להיפטר ממנו.

מאחר ויוזמי החוק ותומכיו מודעים לקושי הכמעט בלתי עביר, לקדם חקיקה שבצידה עלות כספית לאוצר המדינה, נמנע החוק מיצירת מנגנון פיצוי לנפגעים מהחוק. תומכי החוק מעדיפים לטמון ראשם בחול, או ליתר דיוק לטמון את ראשם של הנפגעים בחול החופי, והם טוענים שהחוק אינו פוגע בזכויות קנייניות. הטענה הנשמעת מפי תומכי החוק היא, כי בכך שהגדרת "תחום חוף הים" מוציאה מתחולה מקרקעין המיועדים לבנייה לפי תוכנית מאושרת, הרי שבכך נמנעה הפגיעה בכל מי שיש לו זכות קניינית לחוף הים. גישה כזו היא בגדר עלבון לכל מי שמכיר את מושכלות היסוד של שווי ועסקאות במקרקעין.

כדי שהדברים יהיו ברורים לנפגעים העתידיים מהחוק נבהיר, שהחוק הממשמש קובע בסעיף 3 איסור מוחלט על אישור תוכנית המייעדת לבנייה, לעבודה או לשימוש, קרקע בתחום של עד 300 מטר מקו החוף, ולא יותר כל עיסוק או שימוש באותו תחום הדורש רישיון, אלא אם המיקום לחוף הים חיוני והם לתועלת הציבור. חשוב לדעת, שבתחום הראשוני של 100 מטר מחוף הים יחולו האיסורים על אף קיומה של תוכנית מאושרת ערב תחילת החוק. כלומר, בניגוד לטענת תומכי החוק, מדובר בחקיקה רטרואקטיבית. אמנם, כיום אוסרת תמ"א 13 על בנייה בתחום אותם 100 מטר, אך איסור זה אינו מוחלט והוא אינו רטרואקטיבי.

תומכי החוק מודעים לכך, שחוק הפוגע בזכות הקניין המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לא יעמוד במבחן בג"ץ. לכן, הם טוענים שהחוק אינו פוגע בזכויות קיימות, אלא רק בציפיות של בעלי מקרקעין, ולטענתם אין לתת פיצוי על ציפיות. טיעון זה מופרך. בית המשפט העליון נתן השנה שני פסקי-דין המצביעים על הדרך שיש להתייחס לפגיעה בבעלי מקרקעין שטרם יש לגביהם תוכנית בנייה מאושרת.

בפסק דין מלפני כחודש (ע"א 1968/00) קבע בית המשפט, כי זכות הקניין החוקתית של הפרט מקרינה על פעולות הפקעה או פגיעה במקרקעין שעושה הרשות, ובהקשר זה קובע בית המשפט, כי בצד סמכותו של השלטון לפעול לקידום צורכי הציבור בתכנון מקרקעין, עומדת זכותו של הפרט לשמר את זכותו מפני פגיעה ולקבל פיצוי על פגיעה כזו.

בפס"ד אחר מחודש יוני (רע"א 4487/01), המתייחס לקביעת שווי מקרקעין לצורך גביית היטל השבחה (הפן המקביל להענקת פיצוי על פגיעה במקרקעין), קבע בית המשפט, שיש להתחשב בציפיות לשינוי בייעוד הקרקע ולהשפעתן על שווי המקרקעין.

פסיקות אלו של בית המשפט העליון הן רק דוגמה לעקרונות החלים בדין הישראלי, אשר שוללים את גישת תומכי חוק החופים, המנסים לפטור בלא כלום את עשרות אלפי בעלי המקרקעין ברצועת החוף.

מצבם של אותם בעלי מקרקעין יהיה בלתי אפשרי ממש לנוכח הוראה אחרת בחוק המוצע (סעיף 8), לפיה מחזיק בשטח המצוי ברצועת 300 המטר ישמור אותו במצב נקי ובכלל זה יפנה ממנו פסולת לרבות פסולת בניין. מחזיק שלא יקיים חובתו זו יהיה צפוי לעונש מאסר של חצי שנה ולקנס כספי של 200,000 שקל. להוראה זו משמעות חמורה במיוחד דווקא לאותם בעלי מקרקעין שממילא נפגעים מהחוק, מעצם כך שהם אינם יכולים להשתמש במקרקעין או לבנות עליהם. מאחר ושטח החוף שבידיהם יהיה ללא שימוש וללא בנייה, מטבע הדברים הוא יהיה חשוף להשלכת פסולת מכל סוג. במצב זה ייאלץ בעל המקרקעין הנגזל להשקיע משאבים כספיים ואחרים כדי לשמור על שטח החוף נקי, מבלי שתהיה לו כל הנאה משטח זה.

אם יזניח בעל המקרקעין את חובתו, הוא יהיה חשוף להליכים פליליים חמורים. החוק המוצע מצפה, איפוא, מבעל המקרקעין להקים אוהל על החוף (שהרי אסור לו לבנות עליו בית), לרכוש מגרפה ולדאוג להנאת הציבור מהחוף ללא תמורה. זהו אבסורד שיש למונעו.

המצב הבלתי אפשרי שיוצר החוק לבעלי המקרקעין חמור שבעתיים, שכן הם לעולם לא יוכלו להיפטר מהקרקע המכבידה, שהרי לא יימצא הטיפש שיהיה מוכן לקבל על עצמו את העול הכרוך במקרקעין, כאשר החוק קובע שלא ניתן לנצלם לכל שימוש שאינו לטובת הציבור. כך, אדם שיהיה יורש מקרקעין לחוף הים לאחר תחילת החוק, יעשה את טעות חייו אם ירשום את המקרקעין על שמו. לפי אותה שיטה, עורך דין שלא יזהיר יורש מרישום פזיז כזה ימצא רשלן.

כדי להשלים את התמונה נציין, כי ההגבלות שמטיל החוק המוצע על הבנייה לחוף הים אינן מסתיימות ברצועה של 300 המטר, אלא נמשכות גם "לאזורים הגובלים" באותה רצועה, מבלי שנדע מה רוחבם ועד היכן הם משתרעים. ההצעה קובעת (סעיף 7), שבאותם אזורים גובלים יינתן היתר בנייה רק אם נשמר "המבט הפתוח לים" ומובטחת "זרימה בלא הפרעה של אוויר הים".

הוראה זו חלה גם כן על כל תוכנית בניה בתהליך ושטרם אושרה. כלומר, תוכניות המתגלגלות שנים בגופי התכנון השונים וטרם אושרו, יצטרכו, עם קבלת החוק, לעבור רוויזיה, כדי שיותאמו לחוק החדש. גם זוהי פגיעה קשה בציבור גדול, שכלל אינו מודע לסכנה המתרגשת עליו.

כדי להתגבר על המכשלה שיוצר החוק המוצע אין מנוס מפני קביעת מנגנון של פיצוי בעלי המקרקעין הנפגעים מהחוק. כבר קבע בית המשפט העליון לא פעם, כי הגנה על זכויות אדם עולה ממון ולא ניתן לתרץ פגיעה כזו בלא פיצוי בטענה שחסר המימון לכך. רוצה המדינה לקדם ערכי טבע ונוף לטובת הציבור - טוב ויפה הדבר, אך זהו שטר ששובר בצידו: יש לפצות את מי שנפגע מכך.

הצעה שתוגש בימים הקרובים לשולחן ועדת הפנים מטעם לשכת שמאי מקרקעין בישראל, תציע מנגנון פיצוי לבעלי המקרקעין הנפגעים, המבוסס על גישה חדשנית, המאזנת את האינטרסים הכלכליים השונים. לפי ההצעה, בתקופה של 5 שנים מכניסתו לתוקף של החוק, יוכל בעל מקרקעין בתחום הרצועה הנפגעת (300 מטר מהים) לדרוש מהמדינה לרכוש מידיו את המקרקעין, תמורת תשלום שייקבע לפי מנגנון דומה לזה הפועל בקביעת היטל השבחה. שיטה זו מציעה לבעל מקרקעין, שמעריך שפגיעתו מהחוק עולה על ערך המקרקעין לאחר החוק, לקבל את ערכם המגלם את שווים לפני החוק, ומצד שני המדינה תקבל זכויות במקרקעין שבגינם שילמה פיצוי. זוהי עיסקה כפויה ע"י החוק, אך עדיין יש בה תמורה לכל צד לפי ערך כלכלי מחושב וריאלי. כמובן, שלפי הצעה זו, במקרקעין שהמדינה תקבל לידיה היא תוכל לעשות כל שימוש לתועלת הציבור, ממש כפי שמבקשת הצעת חוק שמירת הסביבה החופית לקדם.

הכותב הוא ממשרד מיתר, ליקוורניק, גבע לשם, ברנדויין ושות', המייצג את לשכת שמאי מקרקעין בישראל בנושאי חקיקה.