המצב גרוע בהרבה ממה שנראה

נתונים אלה אינם מפתיעים את רואי-החשבון, יהושע הזנפרץ, טל וינטר ושמואל נייברג, ממשרד שיף-הזנפרץ ושות', העוסקים כבר שנים רבות בביקורת של הרשויות המקומיות ובביקורת על רואי החשבון המבקרים את הרשויות.

"מי שעיניו בראשו והוא מבין דבר וחצי-דבר, יכול היה לראות כבר מזמן לאיזה קטסטרופה אנחנו הולכים", טוען הזנפרץ. מקור הבעיה הוא שילוב של מרקם יחסים בעייתי בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ותרבות ניהול קלוקלת שכה נפוצה במחוזותינו".

בשנת התקציב 2002 נרשמה ירידה של 17% במספר הרשויות המקומיות שסיימו את השנה באיזון. לעומת 95 רשויות שסיימו את 2001 באיזון, את שנת 2002 סיימו 79 רשויות בלבד באיזון או בעודף תקציבי. כך עולה מדו"ח של האגף לביקורת ברשויות המקומיות.

באותה שנה חל גידול של 23% בחובות הארנונה של הרשויות המקומיות. החובות של האזרחים תפחו מ-8.29 מיליארד שקל ב-2001, ל-10 מיליארד שקל ב-2002. הגירעון המצטבר בתקציב הרגיל גדל ב-11%, מ-4.947 מיליארד שקל, ל-5.492 מיליארד שקל.

שטרית "חשף", כי הגירעון המצטבר של הרשויות המקומיות עומד כבר כיום על 6 מיליארד שקל, וכי לרשויות המקומיות ישנם גם חובות צבורים לבנקים, בסך 15 מיליארד שקל. מדובר בהלוואות יקרות, שנלקחו בריביות גבוהות מאוד, שמקשות על הניהול השוטף של הרשויות.

לא צריך להבין יותר מדי בקריאת דו"חות כספיים כדי להבין מה מתרחש. לדברי רו"ח נייברג, "אחת הבעיות המרכזיות היא שיטת הדיווח של הרשויות, שיטה שכבר עברה מן העולם ושאינה מתאימה למאה ה-21".

כך למשל, שלא בדומה לפירמה עסקית, רשות מקומית הנוטלת הלוואה, רושמת את תזרים המזומנים מההלוואה כ'הכנסה' ולא כ'התחייבות'. מכאן, שלראש רשות אין בעיה לסיים את השנה כשהוא 'מאוזן' מבחינת המאזן, אך זאת כאשר שורת עומס המלוות שלו הולכת ותופחת.

שיקולים חברתיים בלי קשר לרווח

האבסורד הגדול יותר הוא, כי רשות המסיימת את השנה באיזון תקציבי מבחינה חשבונאית, מקבלת פרסים. זאת בעת שעומס המלוות שלה, אילו הייתה חברה ציבורית, היה מרחיק ממנה משקיעים פוטנציאליים, כמו מצרה צרורה.

מספר דוגמאות אקראיות: העיר הוד-השרון סיימה את 2002 עם עודף תקציבי של 3.1 מיליון שקל, לעומת עומס מלוות של יותר מ-150 מיליון שקל. העיר אשקלון סיימה את השנה עם עודף של 2.7 מיליון שקל, ועומס מלוות שעמד על 96 מיליון שקל. עיריית חולון סיימה עם עודף של 94 אלף שקל, ועם עומס מלוות שלה, לעומת זאת, של כ-134 מיליון שקל.

חלק מהרשויות המקומיות נטלו הלוואות, לעיתים בריביות גבוהות מאוד. כך ישנן רשויות שהיקף פירעון המלוות שלהן מגיע לאחוזים משמעותיים מסך התקציב השוטף. בעיקרון, אין בעיה לראש רשות לקבל הלוואה לקראת סוף השנה ולסיימה באיזון, תרגיל חשבונאי שהיה שולח כל מנהל כספים בפירמה פרטית לחפש עבודה.

לדברי הזנפרץ, מצב אבסורדי זה הוא רק חלק קטן מהבעיה. "אף אחד עוד לא חישב את החובות האקטואריים של הרשויות. ביום שהמספרים האלה ייחשפו, המספרים של ההסתדרות ושל גירעונותיה יהיו משחק ילדים. העומס האקטוארי של הרשויות הוא כמעט בלתי נתפס. נכון, שלאחר שינוי שיטת ההפרשה לפנסיה, מתקציבית לצוברת, ההידרדרות נבלמה מעט. אך ישנן רשויות, שמצבן כה גרוע , שאי-אפשר יהיה להבריא אותן, ולא יפתיע אותי אם הן יגיעו למצב של כינוס נכסים ולפירוקן".

לדברי וינטר, ההבדל בין המגזר הציבורי ובין המגזר הפרטי-עסקי בנוי ביסודו על השוני המניע של כל אחד מהם. מינהל עסקי חותר להפקת רווחים בשוק תחרותי, בעוד שמינהל ציבורי אינו פועל למטרות רווח, אלה כדי לשפר את רווחת הציבור שאותו הוא משרת.

"למנהל מפעל עסקי קל יותר מאשר לראשי רשויות במגזר הציבורי להעריך את תוצאות החלטותיו. זאת, כאשר שיקולי רווח והפסד הם השיקולים המכריעים והדומיננטיים, ומאזן הרווח והפסד הוא הכיוון הראשי. לראשי רשויות לעומת זאת, יש מכלול שיקולים חברתיים אשר לעתים אין בינם ובין הרווח הכלכלי מאומה".

לא לתת פרס למליני שכר

דברים ברוח זו אמר גם שר הפנים, אברהם פורז, בתדרוך שקיים לרוה"ח לקראת הביקורת על דו"חות 2003. "חלק גדול מהרשויות נמצאות במצב קטסטרופלי. יכול להיות שלא הסתכלנו מספיק על הביקורת שלכם, איך נתנו לרשויות הללו ליפול? איך לא העפנו את חלק מראשי הרשויות ומינינו במקומם 'ועדה קרואה'?"

לדברי פורז, משרד הפנים אינו יכול לטפל במאה רשויות שנופלות. "משרד האוצר מפרסם חריגות שכר של הרשויות, ומעריך כי בגלל החריגות יש משבר כספי ברשויות. כמה לדעתכם מתבזבז בגלל המשכורות: 20-30 מיליון שקל? אבל הגירעונות מגיעים ל-2 מיליארד שקל".

פורז מתנגד לתוכנית האוצר לשלם גם לרשויות אשר לא שילמו משכורות לעובדים, בעיקר בגלל העובדה שלא צריך לתגמל עבריינים, לדבריו. "ישנן רשויות שנלחמות בשיניים כדי לשלם לעובדים על-חשבון הספקים למשל. עכשיו לתת כסף למליני השכר פרס, זה לא נכון".

הדברים של פורז לא מפתיעים את וינטר. לדבריה, מרכיב נוסף בסוגיית הרשויות, הוא המינהל הציבורי של הרשויות המקומיות שהוא מונופוליסטי. ה"לקוחות" שלהן אינם יכולים לפנות לשירות מתחרה, בדומה למה שהם יכולים לעשות במגזר העסקי. כפועל יוצא, קשה לרשויות להעריך את טיב השירותים שהן נותנות ואת נחיצותם.

לדברי נייברג, במגזר הפרטי, המנהל הוא המאייש את המשרות בארגונו, והוא בוחר בין המועמדים. ברשויות המקומיות לעומת זאת, "מופעל מנגנון הקביעות. מנהל אינו יכול בדרך-כלל להסית עובד מתפקידו לתפקיד אחר, בלי שוועד העובדים יעמוד על רגליו האחוריות. עליו להסתדר עם כוח-האדם הקיים ולתפקד על-פי הסטנדרטים הנהוגים".

שנים של חוסר בקרה

אם מנסים להבין את מערכת היחסים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי בישראל, צריך לחזור אחורה יותר משני עשורים. ב-1981 הגישה 'ועדת זנבר' דו"ח סופי לממשלה, המגדיר 'קווי יסוד למעמד השלטון המקומי במדינת ישראל'.

בין קווי היסוד שהוגדרו כבר אז, נכתב כי השלטון המרכזי והשלטון המקומי מהווים יחד את המערכת השלטונית של המדינה; לרשויות המקומיות יהיה מעמד שווה לזה של הממשלה בתחומי פעולה המשותפים לשניהם. לא ייעשו דברים ללא שיתוף או תיאום מוקדם עם נציגי הרשויות, ויובטחו להן מקורות מימון הדרושים למימון תפקידן, ועוד כהנה וכהנה דברים.

ביוני 1985 החליטה הממשלה לאשר את המלצות הוועדה, אך באותה נשימה יזמה את 'חוק יסודות התקציב', המעניק לשרי הפנים והאוצר סמכויות נרחבות בענייני השלטון המקומי.

לדברי וינטר, מהלך זה הפך את מסקנות 'ועדת זנבר' לריקות מתוכן. "עד היום כך פועלת השיטה. שרי הפנים והאוצר מתערבים בנושאי שכר עובדים, גובה הארנונה, אישור הלוואות, אישור תוכניות הבראה, עידוד פרישה וכדומה. יתר על כן, התייחסות המשרדים לרשויות היא שבלונית, עם דפוס פעולה זהה לכל רשות, בלי תלות בצרכיה השונים ובאוכלוסייתה השונה".

לדברי הזנפרץ, מגמת ההתערבות ההולכת וגדלה של השלטון המרכזי בתפקוד השלטון המקומי והעברת שירותים לתפעול הרשויות, נוגדת את מגמת הקיצוץ בתחום המימון של השלטון המרכזי בפעולות השלטון המקומי.

אם עד 1986 מימנה המדינה כשני-שלישים מתקציב הרשויות, הרי שכיום היא מממנת רק שליש ממנו, אך רמת השירותים הנדרשת מהשלטון המקומי לא השתנתה אלא גברה.

* איפה נעוצה הבעיה העיקרית?

הזנפרץ: "המשבר לא נוצר ביום אחד והוא נובע במידה רבה מחוסר בקרה מצד משרד הפנים במשך שנים רבות על דרך ניהולן של חלק מהרשויות המקומיות. אף אחד במשרד הפנים לא עצר ולא ניסה לעצור את מי שהתפרע בתקציב.

זה בדיוק תפקידו של שר הפנים. הבקרה של משרד הפנים לאורך השנים הייתה רופפת. אף ראש רשות לא לקח הלוואה בלי לקבל את חתימתו של המשרד.

"גם שרי האוצר הקודמים ומערכת הבנקאות לא ישבו על הגדר. ביד מאוד קלה הם אישרו הלוואות יקרות לרשויות המקומיות הגירעוניות, בלי שידרשו לספק ביטחונות ראויים, תוך הסתמכות שהממשלה תחלץ אותן מהחובות".

* איך בכל-זאת מנסים לפתור את הבעיות?

"ניתן היה לפתור את הבעיה בקלות, או יותר נכון להקל עליה באופן מהותי. תוכנית איחוד הרשויות המקומיות, שלא יצאה לפועל מסיבות פוליטיות במתכונת שתוכננה, יכלה לסלק מהשולחן חלק גדול מהבעיות. אין כל היגיון שמועצה אזורית תמר לא תאוחד עם ערד".

* מה עם החבות של ראשי הרשויות?

נייברג: "מעבר לתוכנית שלא צלחה ואנחנו מקווים שבעתיד תצליח יותר, נושא החבות האישית של ראשי הרשויות צריך לקבל מקום של כבוד וחשיבות רבה הרבה יותר.

כיום, החבות האישית אומנם מעוגנת בחוק, אך היא מאוד מינורית.

"עד אשר ראשי רשויות לא יפנימו, כי הם אחראים אישית על כל שקל שיוצא מהרשות ללא הצדקה, ושהם ישלמו את המחיר, קשה יהיה להזיז דברים. תרבות הניהול היא חלק בלתי נפרד מכך, ולצערי לא כל מי שהיה גנרל טוב, או איש עסקים מוצלח, יכול לנהל עיר עם כמה עשרות אלפי תושבים, או אפילו פחות מכך".

נשיא לשכת רואי החשבון, עופר מנירב, סבור ש"החלק העיקרי נמצא בפתחן של הרשויות ולא השלטון המרכזי. האצבע של ראשי הרשויות על הדק התקציב קלה מדי מצד אחד, ומצד שני, במסגרת מערכת החוקים הקיימת היום, הרשויות לא גובות את מה שצריך. החמרה בחבות האישית של כל נושא משרה ברשות, היא חלק בלתי נפרד מהעניין".

את הבעיה היטיב לתאר בסוף שנות ה-80 מנכ"ל משרד הפנים הצעיר, אריה דרעי, ששאל בשעתו מה קדם למה, הביצה או התרנגולת.

"האם כתוצאה מהתנהגות הרשויות יצרה הממשלה רשת הדוקה של תקנות ואמצעי בקרה, שהפכו עם השנים למכשול בפני הרשויות, או שדווקא הפחד מפני איבוד השליטה המרכזית בשלטון המקומי היה גורם שהפך את הרשות המקומית ל'שליט בלי כלים מתאימים'".