הפקעת קרקע: אך ורק עבור המטרה המקורית

יש מקום לשינויה של הפסיקה הקיימת, באופן שמקרקעין שהופקעו ושימשו למטרה ציבורית, יוחזרו לבעליהם משהסתיים הצורך הציבורי שעמד ביסוד הפקעתם * לקראת הדיון בהרכב מורחב בבית המשפט העליון

ביום ד' הקרוב ידון בג"צ בהרכב של תשעה שופטים בעתירה לביטול הפקעתה של קרקע שהופקעה לפני שנים ולהחזרתה לידי הבעלים שמהם הופקעה.

באותו מקרה הופקעה הקרקע לפני שנים רבות בידי שר האוצר על-יסוד סמכותו שבפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, לצורך המטווח הצבאי בגבעת אולגה. משפונה המטווח על-ידי צה"ל, שונה ייעודה של הקרקע, ביחד עם קרקעות אחרות, לבנייה לנופש ולשטחי ציבור. העותרים, בעלי הקרקע שמידיהם היא הופקעה, טוענים, כי משהסתיים הצורך הציבורי שלשמו הופקעה הקרקע זכאים הם לקבל בחזרה את הקרקע, על-מנת שהם יממשו בה את הייעוד החדש לבנייה.

המדינה טוענת בתגובה, כי הצורך בבניית שכונת מגורים של מאות יחידות דיור ומבני ציבור הוא מטרה ציבורית, שלשמה ניתן היה להפקיע את הקרקע מלכתחילה. לטענת המדינה אין שינוי המטרה הציבורית מחייב השבת הקרקע לבעליה.

עתירה זו מעוררת את השאלה, האם מוסמכת המדינה להחליף את המטרה הציבורית, שלשמה הופקעו מקרקעין בשעתם והם שימשו לצורך אותה מטרה ציבורית במשך פרק-זמן ממושך, במטרה אחרת, משפג הצורך הציבורי במקרקעין למטרה שלשמה הופקעו. משאלה זו נגזרות שתי שאלות נוספות: האחת - האם ניתן להחליף את המטרה הציבורית הראשונה במטרה ציבורית אחרת. השנייה - האם בהעדר מטרה ציבורית חדשה ניתן למכור את המקרקעין לכל המרבה במחיר, או שמא יש להציעם לבעליהם המקוריים.

הפקעת מקרקעין יוצרת התנגשות בין שני אינטרסים מנוגדים: מחד גיסא, עומד העיקרון המקדש את זכות הקניין. זכות הקניין נחשבה במשפט הישראלי מאז ומתמיד לזכות-יסוד. בשנת 1992, עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, עלה מעמדה של זכות הקניין מזכות הלכתית, שמקורה בפסיקתם של בתי המשפט, לזכות חוקתית על-חוקית. מעמד מיוחס זה מחייב את רשויות המדינה לשמור ולהגן על זכותו של האדם לקניינו. כנגד האינטרס האמור של הפרט, עשוי לעתים לעמוד האינטרס הציבורי, המחייב רכישתם של מקרקעין מסויימים, המצויים בבעלותו של הפרט, למען הציבור, כדי שישמשו למטרה ציבורית. בהתנגשות שבין שני האינטרסים הללו - האינטרס של הפרט שהמקרקעין ימשיכו להישאר בבעלותו והאינטרס של הציבור ברכישת המקרקעין - גובר האינטרס הציבורי, ובהעדר הסכמה מצד הבעלים להעביר את מקרקעיו למדינה, מוסמכת המדינה להפקיע אותם.

אולם, האינטרס הציבורי שבהפקעת המקרקעין צריך לסגת כאשר מיצתה המדינה את מטרת ההפקעה במקרקעין שהופקעו על-ידיה. משהסתיים הצורך הציבורי המקורי, שעמד ביסוד ההפקעה, ראוי, כי המקרקעין יושבו בחזרה לידי בעליהם. כך הוא הדבר כאשר המדינה חפצה להעביר את המקרקעין המופקעים לשימושו של יזם פרטי. אין ליזם הפרטי כל עדיפות על פני הבעלים המקורי של המקרקעין. אין כל הצדקה, שיזם פרטי יפיק רווח מהמקרקעין הללו, ובעל המקרקעין יעמוד בצד ויראה איך אחר מפיק רווח ממקרקעיו.

ברם, במסקנה שכזו אין די. גם במקרה שהמדינה חפצה להשתמש במקרקעין, שהופקעו על-ידיה שנים קודם לכן, למטרה ציבורית שונה מהמטרה שלשמה הם הופקעו, עליה להחזירם תחילה לבעליהם המקורי. ההסבר לדבר הינו פשוט. הסמכות להפקיע צמודה למטרה הציבורית שלשמה נעשה השימוש בסמכות. אם הרשות המפקיעה תדע, שאין היא יכולה להחליף מטרה ציבורית אחת באחרת, תשקול היא היטב, האם אכן דרושה לה ההפקעה המקורית.

ניתן לטעון, כי ממילא גם אם יוחזרו המקרקעין המופקעים לבעליהם תוכל הרשות לחזור ולהפקיעם בשנית למטרה ציבורית חדשה, ולפיכך, כל שנעשה בהחזרת המקרקעין אינו אלא מהלך סרק. התשובה לטיעון שכזה הינה פשוטה: החזרת המקרקעין המופקעים לבעליהם תקנה לו זכות להתנגד להפקעה החדשה. לבעלים היה מעמד משפטי לטעון כנגד קיומה של המטרה הציבורית החדשה, נחיצות הציבורית וההצדקה בביצוע ההפקעה של מקרקעיו דווקא ולא מקרקעי שכנו. אם המקרקעין לא יוחזרו לבעליהם המקורי, לא יהיו לו הזכות והמעמד להתנגד.

בשני פסקי-דין שניתנו בבית המשפט העליון בתחילת שנות ה-70 נקבע, כי ניתן להחליף את המטרה הציבורית, שלשמה הופקעו המקרקעין, במטרה ציבורית אחרת, וכי אין בעל המקרקעין זכאי להחזרת מקרקעיו. פסיקה זו, שניתנה 20 שנה לפני חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, טעונה בחינה מחדש, הן על רקע הוראות החוק והן על רקע ההתפתחויות המפליגות שחלו בפסיקתו של בית המשפט העליון בתחום המשפט המינהלי מאז ניתנו שני פסקי-הדין הללו. רק לאחרונה אמר שופט בית המשפט העליון אליעזר גולדברג "ההפקעה הינה הכרח בל-יגונה, אם אין מנוס מכך כדי להבטיח כי צרכים ציבוריים יבואו על סיפוקם. אולם ההפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה. בין הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל-יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט - אף אם הושלמו הליכי ההפקעה - היא זכות 'מותנית', והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, או קמה עילה אחרת לביטול ההפקעה, יש להשיב את הקרקע לבעליה, אם רצונו בכך. השבת הקרקע במצב דברים זה היא שמשיבה את 'סדרי הקניין באדמה' על כנם, שאם לא כן הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה".

במספר פסקי-דין שניתנו בשנים האחרונות בבית המשפט העליון הושמעה הדעה, כי משנתבטל הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה יש להחזיר את המקרקעין שהופקעו לבעליהם. אמר לעניין זה השופט דב לוין: "יתכן מאוד כי ההפקעה שנעשתה בשעתו היתה מוצדקת, אולם כאשר מתברר בדיעבד כי אין עוד צורך חיוני בקרקע המופקעת, קמה לבעליה עילה להשתחרר מכבלי ההפקעה ולנהוג מנהג בעלים באדמתם. תוצאה זו מתחייבת מזכותם היסודית של העותרים על קניינם הפרטי". השופט אליהו מצא אמר לעניין זה: "הסדר שהותיר בידי הרשות את הקרקע המופקעת, גם אם מתברר שזו אינה דרושה לה למילוי הצורך הציבורי שלשמו הפקיעה אותה, אינו עולה בקנה אחד עם כיבוד זכות היסוד של האדם לקניינו, עליה מורה סעיף 3 לחוק-יסוד כבוד האדם וחירותו".

השופטת דליה דורנר אמרה לעניין זה: "במדינות המכירות בזכות קניין כזכות-יסוד, רשות שלטונית אינה בת-חורין להשתמש בנכס שהפקיעה אלא לאותה מטרה שלשמה הופקע, ואין לעשות שימוש בנכס למטרה אחרת, אף אם היא לטובת הציבור... בישראל הפרקטיקה היא שונה. רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת נוהגת לנצל אותה למטרה אחרת. פרקטיקה זו אינה יכולה לעמוד. שכן, פרשנות מרחיבה של הסמכות, המאפשרת לרשות להשתמש בקרקע למטרה שונה מן המטרה שלשמה הופקעה נוגדת את הכלל שקבעה הפסיקה בדבר פירוש מצמצם של סמכות לפגוע בזכות-יסוד של האדם. לא-כל-שכן שאין לקבל גישה פרשנית מרחיבה עם חקיקת חוק-היסוד. מסקנתי היא איפוא כי שינוי המטרה היא עילה לביטול ההפקעה".

גישה זו עולה בקנה אחד עם עמדתו של המשפט האירופי. בהתייחס למשפט הקונטיננטלי, כתב פרופ' י' קלינגהופר המנוח עוד בשנות ה-70: "בכמה וכמה מדינות אין זאת הסברה ואין זה הדין. שם, צמידות של הקרקע מופקעת לייעודה איננה עניין פורמאלי גרידא שדי להכריז עליו שעה שמחליטים על ההפקעה, ושאחרי העברת הבעלות לידי הזוכה בה מכוח ההפקעה אין מייחסים לו עוד חשיבות. ההיפך הוא הנכון: הזיקה לצורך הציבורי שלמענו ניתנה ההפקעה, מלווה את הנכס עוד זמן רב אחרי הוצאתו מרשות בעליו. ואם אין משתמשים בנכס כלל, או אין משתמשים בו בהתאם לייעודו, הרי הבעלים הקודם רשאי לתבוע את החזרתו".

זו למשל עמדתו של המשפט הגרמני, שבו נפסק, כי מהבטחת זכות הקניין בחוקה נובעת זכותו של בעל המקרקעין שהופקעו לרכוש אותם בחזרה, כאשר מטרת ההפקעה לא בוצעה או כאשר התברר מאוחר יותר שהמקרקעין אינם דרושים למימוש אותה מטרה. גם במשפט האנגלי, שעל יסוד הוראותיו נחקקו הפקודות המנדטוריות שמכוחן מבוצעות מירב ההפקעות במדינת ישראל, נפסק, שאפילו כאשר אין בחוק הוראה בדבר החובה להחזיר את המקרקעין המופקעים לבעליהם משהסתיים הצורך הציבורי בהם, גם אז מחייבת ההגינות הבסיסית להשיב את המקרקעין לבעליהם. זו גם גישתו של המשפט הסקוטי.

נראה, איפוא, כי יש מקום לשינויה של הפסיקה הקיימת, באופן שמקרקעין שהופקעו ושימשו למטרה ציבורית יוחזרו לבעליהם משהסתיים הצורך הציבורי שעמד ביסוד הפקעתם. החזרת המקרקעין לבעליהם תקנה לו מעמד להעלות התנגדות להפקעתם למטרה ציבורית חדשה, אם כי לא יהיה בכך כדי לשלול את כוחה של הרשות להפקיעם שנית אם וכאשר יידרשו המקרקעין למטרה ציבורית חדשה.

הכותב הינו עורך המהדורה החמי שית של הספר "דיני הפקעת מקרקעין"