מתפשרים: תמ"א 35 עם מנגנון עדכון

באיחור של 3 שנים יביא מנהל מינהל התכנון החדש, שמאי אסיף, את תמ"א 35 השנויה במחלוקת להליכי האישור הסופיים שלה: "אני מאמין שנתנו תשובות למרבית ההערות והאילוצים, ויש לנו תוצר בשל עם הרבה ערכים מוספים למדינה, ולכן אני מקווה, שהממשלה תראה את המכלול ותאשר את התוכנית, גם אם אינטרס זה או אחר הושג רק בחלקו"

אם הכל יתנהל כמתוכנן, יביא מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים, אדריכל שמאי אסיף, את תוכנית המתאר הארצית (תמ"א) 35 לאישור הממשלה בראשית 2005 - כ-3 שנים לאחר המועד המקורי.

אסיף, יחד עם פרופ' אריה שחר, עמדו בראש צוות התוכנית, שהחל לפעול עוד ב-1998, ועשו מאמצים גדולים כדי לקדמה, אך ללא הועיל. לחצים פוליטיים מצד ראשי רשויות גרמו לכך, שהתמ"א, למרות חשיבותה, העלתה אבק במגירות. לפני מספר חודשים מונה אסיף לתפקיד מנהל מינהל התכנון, ולכן אישור התמ"א יהיה עבורו יותר מאשר סגירת מעגל.

לפני כחודש, ולאחר מסכת ייסורים קשה, הובאה התמ"א לאישור הולנת"ע (ועדה לעניינים תכנוניים עקרוניים), לאחר שהוכנסו בה מספר שינויים, שהפכו אותה לקלה יותר לבליעה עבור סקטורים שונים. בסוף יוני 2004, ולאחר שתעבור שוב תחת ידי היועצים המשפטיים, תובא התמ"א בפני הולתנ"ע, מתוך תקווה, שבתום הליך זה ניתן יהיה להביאה בפני מליאת המועצה, ומשם לממשלה לאישורה כחוק.

תמ"א 35, שנועדה להחליף את תמ"א 31, שתוקפה פג לפני כשלוש שנים, סבלה ביקורת קשה מצד גורמים רבים. בין מתנגדיה העקשנים ביותר היו ראשי מועצות אזוריות, שמאמינים שהיא פוגעת בזכויותיהם, וראשי ערים שלא התלהבו יתר על המידה משיטת המטרופולינים, שמפחיתה מכוחו של היישוב הבודד ונותנת עוצמה למרחב הגדול יותר.

כתשובה למתנגדים החליט צוות התכנון להכניס בתמ"א מספר שינויים, ביניהם קביעת מנגנון מעקב ועדכון תקופתי - אחת לשנתיים או שלוש שנים - שמטרתו לאפשר פתרון קונפליקטים בין התכנון הקבוע בתמ"א, לבין הדרישות המשתנות בשטח.

על פי החלטה זו, צוות מיוחד במינהל התכנון יאסוף את ההערות לתמ"א, כפי שיבואו לידי ביטוי מצד יזמים, רשויות המקומיות, משרד השיכון ומינהל מקרקעי ישראל, וישקול את עדכונה על-פי הצרכים. עדכון זה ייעשה תוך שמירה על עקרונותיה המרכזיים של התמ"א, שהם ציפוף עירוני, מניעת פרבור, שמירה על השטחים הפתוחים, שמירה על השדרה הירוקה ועל רצועת החיץ, עידוד תחבורה ציבורית ועוד. לדעת אסיף, קביעת מנגנון כזה יוודא את יישומה התקין ויישום עקרונותיה של התוכנית, ובמקביל יכניס גמישות ויפחית מעצמת ההתנגדות של קהלים שונים בציבור.

שינויים נוספים בתמ"א כוללים מתן עדיפות גדולה יותר לגליל ולנגב, על-ידי הקטנת המרקמים העירונים באיזור המרכז, והרחבת היישובים בפריפריה, בעיקר בנגב, תוך מתן אפשרות לישובים הכפריים לגדול עד ל-500 יחידות דיור.

שינוי נוסף הוא ביטול "המרקם העירוני כפרי", והמרתו ל"מרקם שמור". משמעות הדבר היא, שיישובים הנמצאים במרקם זה - ביניהם למשל קדימה, צורן, קרית שמונה, בית שאן ורבים אחרים - יוכלו לגדול על-פי מה שמייעדת להם תוכנית המתאר, תוך התחשבות זהירה בסביבה וברגישותה הנופית, בשל הימצאותם באזורים מוטי שימור.

גלובס: אילו הוראות חדשות נוספות מספקת התמ"א?

אסיף: "התמ"א מספקת כללים מנחים לשינוי תוכניות מתאר מחוזיות, תוך מתן עדיפות מובהקת למרקם העירוני ולתוכניות צמודות דופן. היא גם מספקת נתונים על מספר יחידות לדונם. למשל בתל אביב היא קובעת 12 יחידות לדונם, בבאר שבע 8 יחידות לדונם, בכפרים 2.5 יחידות לדונם ובנגב 1.5 יחידות לדונם. במרקם העירוני אין מגבלות גידול אוכלוסיה, וזאת בשונה מיישובים מיוחדים ויישובים כפריים.

"התמ"א גם מספקת כללים ברורים לגבי הרחבת קיבוצים, מושבים ויישובים קטנים אחרים, על פי טבלאות. כך למשל, בנפת באר שבע אפשרנו עד 500 יחידות מגורים במושב ובקיבוץ, מבלי שהדבר יחייב שינוי תמ"א. באזורים אחרים יצרנו מנגנון שקובע את מספר יחידות הדיור באמצעות טבלה, וזאת במטרה למנוע את התלות במספר נחלות, שכן אנו מאמינים, שמספר הנחלות הנוכחי אינו רלוונטי. בכל איזורי הביקוש נעמוד על כך שלא תיווצר חריגה מהכללים".

- האם לא ייווצר מצב שבו מנגנון המעקב יהפוך בסופו של דבר למכשיר להפעלת לחץ לשינוי עקרונות התמ"א?

"הקונפליקט הזה קיים כל הזמן. התכנון הטוב מחייב קביעות ברורות וחד-משמעיות שקשה לפרוץ אותן, אחרת אין תוכנית. יחד עם זאת ידוע, שהחיים משתנים, הצרכים משתנים, ועובדה זו מחייבת רמת גמישות. על-פי עקרון זה, בכל שנתיים או שלוש שנים יתקיים תהליך מובנה לעדכון התמ"א. במהלך השניים נצבור את כל הלקחים ונערוך דיון כולל, שמטרתו לבחון האם העקרונות הראשיים נשמרים, אם אין פגיעה בשטחים הפתוחים, פגיעה בצפיפות, האם השדרה הירוקה לאורך המדינה נשמרת, האם רצועת החוף נשמרת והאם ניתן מענה לאוכלוסיות השונות. סעיפי עדכון התמ"א ילוקטו על ידי חברה פרטית שתיבחר במכרז, הם יוגשו למועצה הארצית, שתביא את השינוי לממשלה".

- האם הרעיון הזה אינו נובע בסופו של דבר מאילוץ שעיקרו רצון לאשר סוף סוף את התמ"א?

"הרעיון הזה התפתח במערכת מתוך הבנה שהחיים דינמיים, אך יחד עם זאת, תכנון לא יכול להיעשות שלא מתוך ראיה כוללת. אני חושב שהיכולת להפיק לקחים תוך כדי יישום תוכניות הוא כלל יסוד בתכנון מודרני".

- אתה לא חושש מפני לחצים שיופעלו על המועצה, כדי להכניס כל העת שינויים בתמ"א?

"לחצים היו תמיד ויהיו גם בעתיד. אני מאמין, שאם המערך יהיה מובנה, אפשר יהיה להפעיל שיקול דעת וראיה כוללת. אין ספק שלעיתים גם מוסדות התכנון פועלים מתוך שרירות לב, שניתן להתווכח איתו".

- אתה לא חושש שבסופו של דבר יקרה לכם מה שקרה למינהל מקרקעי ישראל, שם עסוקים כל העת בהחלטות נקודתיות ושוכחים את התפקיד העיקרי שהוא קביעת מדיניות?

"בשום מקרה לא מדובר כאן על החלטות נפרדות, אלא בשינוי כולל, שנעשה כמקשה אחת ומעדכן את כל התוכניות".

- אתה מעריך שבזאת תספק את כל המתנגדים?

"אני מאמין שנתנו תשובות למרבית ההערות והאילוצים, ולכן התשובה הכללית היא, שיש לנו תוצר בשל עם הרבה ערכים מוספים למדינה. לכן אני תקווה, שהממשלה תראה את המכלול ותאשר את התוכנית, גם אם אינטרס זה או אחר הושג רק בחלקו".

- מהו לדעתך השינוי הגדול שיבשר האישור?

"התהליכים שקורים כבר עתה והמיישמים את עקרונות התוכנית, יקבלו חיזוק סטטוטורי, ואילו החלטות הנוגדות את עקרונות התוכנית, לא יוכלו להמשיך ולהתקבל. בעקבות האישור, תהליך התכנון יהפוך נוח ושקוף הרבה יותר, כיוון שהכללים יהיו מחודדים וברורים. בנוסף, יהיה צורך בהרבה פחות הקלות וחריגות מתוכניות קיימות. יזמים פרטיים, המינהל ומשרד השיכון, ידעו היכן ליזום והיכן לא ליזום. עובדה זו תפשט את הליכי התכנון ותגרום ליעילותם". - מה פירוש המונח 'מרחב מטרופוליני', ומדוע עורר התנגדות כה רבה?

"המונח מוסד כבר בתמ"א 31 ומשמעותו, שתושבי האיזור מסתכלים על המרחב בו הם גרים באופן כללי כתחום המחייה שלהם, וזאת בניגוד לתפיסה היישובית המצומצמת. כך למשל, אם מחליטים שאופקים נמצאת במטרופולין באר שבע, אין שום סיבה שאנשים יחפשו תעסוקה באופקים אם הם יכולים לעבוד בבאר שבע".

- אופקים ודומותיה שואפת להקים איזור תעשייה בעיקר כדי להרוויח ארנונה. איך פותרים זאת?

"התשובה היא בהקמת איזורי תעסוקה משותפים, שבהם שותפות מספר רשויות מקומיות ומועצות אזוריות. כבר כיום יש כמה דוגמאות חיוביות מסוג זה. איזור התעשייה צח"ר - צפת, חצור, ראש פינה, איזור תעשיה נעם - נתיבות, עזתה ומרחבים. התמ"א מחייבת בפירוש הקמת איזורי תעסוקה משותפים, שיש בהם יתרון של גודל והם מקטינים את הפיזור של איזורי תעשייה חלשים".

הצורך בתכנון תוכנית מתאר ארצית התעורר בשנות ה-50, אז הכין אדריכל אריה שרון תוכנית שקבעה את פריסת ערי הפיתוח. כאשר מונתה דינה רצ'בסקי למנהלת מינהל התכנון, החליטה להוביל את תוכנית האב 2020 בשיתוף הטכניון. בראשית שנות ה-90, ועם גלי העלייה, הוחלט שאין בכך די, ויש לתכנן תוכנית מתאר ארצית, בעיקר כתשובה לתוכניות הול"ל (ועדות לבנייה למגורים ולתעסוקה), במקביל לפריסת הקרוונים, וכחלק מתחושה לפיה כל נושא התכנון יוצא מכלל שליטה, ויש צורך לתכנן תוכנית כוללת.

ב-1998 הוטל על שחר ועל אסיף לתכנן את תמ"א 35, שטרם אושרה עד היום. תמ"א 31 סיימה את חייה הפורמליים בסוף שנות ה-90, אך בהעדר תוכנית חלופית, ובעקבות אי אישור תמ"א 35, היא עדין התוכנית היחידה התקפה בשטח, כאשר ההחלטות מתקבלות כשינוי לתמ"א 31.

- מדוע להערכתך קמו לתמ"א מתנגדים כה רבים?

"תכנון מרחבי הוא בעיקרון תהליך, שמנסה לבנות קונצנזוס בין אינטרסים שונים ומנוגדים. התמ"א מנסה לייצר יתרונות וערכים מוספים, אבל במקביל היא מחייבת כל אחד מהסקטורים להתפשר ולא להגיע למקסימום המאוויים בכל מקום ובכל הזדמנות. אם נאפשר פיתוח מהיר, מבלי להתמודד עם אילוצי צפיפות ואילוצים סביבתיים, מטבע הדברים ניצור קונפליקטים עם הצרכים הסביבתיים.

"מצד שני, אם ננסה לשמר כל ערך וכל שטח רגיש ללא הבחנה, כל סקטור יעמוד על הצורך לשמר את הקטעים שלו וכל אחד ינסה למשוך לצד שלו, לא נגיע לשום מקום. המטרה צריכה להיות יצירת קונצנזוס, תוך הבנה, שבהעדרו הכרסום באינטרסים של כל אחד מהגורמים גדול הרבה יותר מיצירת תוכנית שעושה אופטימיזציה של הצרכים של כולם.

"מטרת התמ"א היא לעשות מקום. ההיגיון הפועל כאן הוא, שאם נזרוק ערמה של חפצים לתוך בגז' של מכונית, לא נמצא שום דבר, אך אם נסדר אותו בהגיון - נפנה מקום לחפצים רבים. אותו דבר במדינה. אם רוצים שלכולם יהיה מקום - צריך לעשות סדר. צריך לקבוע תוכנית שתהיה גמישה מספיק, כך שתוכל להתאים את עצמה לשינויים ולצרכים מגוונים. אין ישראלי ממוצע, יש אוכלוסיות שונות, שלכל אחת מהן יש צרכים שונים".

- האם התמ"א מצליחה במשימה?

"תמ"א 35 הוכיחה שיש מקום לכולם, שאפשר להכפיל את שטחי המגורים והעסקים. אם ב-1995 היה בארץ 150 מיליון מ"ר שטחי רצפות, עד 2020 נצטרך להוסיף עוד 175 מיליון מ"ר. בשל הפיגור העצום בתשתיות, נצטרך להכפיל את אורך התשתיות ובהן כבישים, מסילות ברזל, חשמל ומים. ממלאי הון שנאמד כיום ב--130 מיליארד שקל, נגיע ל-600 מיליארד שקל ב-2020. כדי להגשים את כל אלה יש צורך בתוכנית".

- אנחנו שרויים במיתון עמוק מזה כמה שנים. עובדה זו לא גרמה לכך לשנות תחזיות?

"לא שינינו את ההערכות שלנו למרות המיתון. אני מאמין שהיום אנחנו בפסק זמן שמאפשר התארגנות, אך אין ספק שעם היציאה מהמשבר דברים ישתנו. התפקיד שלנו הוא לתת קרקע. תפקידה של המערכת הכלכלית הוא לספק את שאר הפתרונות".

- יש לתמ"א מטרה חברתית?

"תפקיד התמ"א הוא לפעול למען הקטנת הפערים בין האוכלוסיות השונות. קיים פער גדול בין הפריפריה למרכז, בין מרכזי הערים לבין הפרברים. תפקידה הוא לפעול למען חיזוק הערים ובלימת פרבור, ולשמור על שטחים חקלאים. התמ"א היא בעצם המכשיר היחיד להשיג ראות ירוקות, עם כל החשיבות המורשתית והסביבתית. בכוחה לעודד פיתוח הסעת המונים ולגבש מבנה מרחבי למדינה".

- למרות הכל התמ"א אינה בולמת את גידול האוכלוסייה במרכז.

אסיף: "מטבע הדברים הביקושים הם באזור המרכז, ואין מנוס מלספק אותם. זו הסיבה שחשוב כל כך לאשר את התמ"א, שהיא מכוונת נגב וגליל".