תמ"א 38: נדרשת קרן איזון ארצית

התוכנית, כמו גם המנגנון שנקבע בה לתוספת קומה או אגפים למבנים קיימים, מתבקשת וראויה לאור התרחישים הצפויים במקרה של רעידת אדמה בעוצמה גבוהה.

מתכנני התוכנית השכילו לשלב בה הן את האיזונים הנדרשים ברמת המבנה הבודד והיחסים שבין בעלי הזכויות, תוך הצעת תיקוני חקיקה מתאימים בחוק המקרקעין, הן את האיזון הסביבתי הנדרש במונחים של חניה ועיצוב חזיתות, והן את הכורח בקיצור הליכי הרישוי, דהיינו, מתן האפשרות להוצאת היתרי בנייה מכוחה של התמ"א, תוך שמירת מרחב שיקול הדעת של מהנדסי הרשויות המקומיות.

למרות האמור, טרם נפתרו הקשיים הכלכליים של יישום התוכנית, ואלו מרובים. ברמת המיקרו, אין בתוכנית המוצעת פתרון לאופן חלוקת התמריצים בין בעלי הדירות בבניין נתון, תוך התחשבות בתרומה השונה של כל דירה למימוש התמריצים, שכן, אין דין דירה בקומת קרקע שחלונותיה נחסמו עקב "מילוי" הקומה בבנייה, כדין דירה בקומה אמצעית שחוזקה והורחבה, או כדין דירת גג אשר ויתרה על מפלס הגג לטובת תוספת קומה.

ברמה המוניציפלית, צף ועולה היעדר האיזון בשאלת היטל ההשבחה והתביעות לירידת ערך לפי סעיף 197, שכן, תוכנית מתאר ארצית אינה כלולה ברשימת התוכניות עליהן קמה חבות בהיטל השבחה, בעוד שניתן לתבוע על ירידת ערך בגין אישורה.

כך למשל, בשני בניינים צמודים בני ארבע קומות, האחד חדיש הכולל דירות גג, והאחר ישן וללא דירות גג, יוגשו תביעות לירידת ערך עקב הפגיעה בפרטיות שבמפלס הגג כתוצאה מהאפשרות לבניית קומה נוספת בבניין המיושן הצמוד. התביעות יוגשו על-ידי בעלי דירות הגג בבניין החדיש, עליו לא יחולו תמריצי התוכנית. גם שלילת זכות הפיצוי לפי סעיף 197 בהליך של חקיקה, כפי שמוצע בדיוני המועצה, ספק אם תעמוד במבחן זכות הקניין. כן טרם נפתרה שאלת המקורות הכספיים למימון התביעות אשר יופנו נגד הוועדות המקומיות, בהיעדר ביסוס לגביית היטל השבחה כאמור לעיל.

אף ברמה הארצית מתקיימת אנומליה מובהקת: איזורי סיכון סיסמי מועדים לפורענות מתאפיינים כאיזורי נדל"ן רדומים, בעוד איזורי הביקוש מתאפיינים ברמות סיכון סיסמי נמוכות - תופעה המקהה את הרלוונטיות של התמריצים.

להלן יוצעו מספר גישות לפתרון הבעייתיות המתוארת:

ברמת המיקרו, הבניין הבודד, יש לנקוט ומוצע אף לחייב במסגרת התוכנית שימוש בהיגיון שמירת השווי היחסי, בדומה להליכי איחוד וחלוקה חדשה (רה-פרצלציה) בחוק התכנון והבנייה.

לצורך מימוש התמריצים יוערכו הדירות שבבניין בשני המצבים, במצבן הקיים ובמצבן החדש, כאשר השתתפותה של כל דירה בחלוקת הרווח הגלום בתמריצים תהיה בהתאם לתמורות בשווייה המוחלט ביחס לדירות האחרות בבניין, ולשווייה היחסי במצב הקודם למימוש התמריצים.

הטבלה שלהלן מדגימה כמודל את אופן החלוקה המוצעת בבניין טיפוסי של 11 דירות ב-3 קומות, מעל קומת קרקע חלקית.

התחשיב המוצע הינו דו-שלבי: בשלב הראשון מחולק תשלום האיזון עד ליצירת גידול זהה בשוויין של הדירות, ובשלב השני מחולקת יתרת הרווח בין הדירות בהתאם לשוויין היחסי במצב ה"נכנס".

מימוש אופן חלוקת התמריצים המוצע בטבלה מבטיח, כי חלוקת היתרון הכלכלי לכל אחת מהדירות בבניין תהיה בשיעור זהה, דהיינו, כל דירה תושבח, בהרחבה או בתשלום איזון, באותה הפרופורציה.

לפתרון הסוגיה המוניציפלית המתעוררת יש ליזום שינוי, אולי אף כהוראת שעה תחומה בזמן, של חוק התכנון והבנייה. הצורך בגביית היטל השבחה על הזכויות המשמעותיות הניתנות למימוש לפי התוכנית הינו כורח, הן למימון התביעות הצפויות לירידת ערך והן למימון חיזוק המבנים באיזורים בהם התמריץ כשלעצמו אינו שקול לעלויות הביצוע הצפויות, באמצעות קרן איזון ארצית עליה יורחב בהמשך.

מוצע, כי היטל ההשבחה, בשיעורו החוקי (50% מההשבחה) יתחלק באופן שווה בין הוועדה המקומית לבין קרן האיזון הארצית.

חשוב לציין, כי אישור תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית יגרום לתביעות ירידת ערך אף שלא עקב מתן התמריצים. כך לדוגמא, ס' 12.1 לתמ"א קובע, כי "תנאי למימוש זכויות בנייה שטרם מומשו, מתוקף תוכניות מפורטות שאושרו קודם אישור תוכנית זו, להרחבת דיור או תוכניות המאפשרות תוספת קומות, הוא כי תוספות הבנייה יכללו את כל המרכיבים הדרושים לחיזוק המבנה הקיים בכללותו, ביחד עם התוספת".

הוראה זו גורמת לכך שקופתה של הוועדה המקומית יוצאת ניזוקה גם מבניין בן 3 קומות עליו חלה תוכנית מאושרת המתירה תוספת קומה, אם במסלול ירידת הערך אשר תיגרם כתוצאה מ"העמסת" עלויות החיזוק על שוויין של הזכויות הנוספות, ואם מהפחתת היטל ההשבחה הצפוי על התוכנית המקומית, עקב הפחתת עלות ביצוע החיזוק משווי הזכויות החדשות.

גם ס' 11.2 לתקנון התוכנית, המתיר את הקטנת קווי הבניין לצורך הרחבת מבנים עד ל-2 מ' לחזית ולצד ו-3 מ' לאחור, יהווה אף הוא, מן הסתם, עילה לתביעות ירידת ערך, שכן המרווחים המתוארים מצומצמים מהותית מאלו המקובלים בבנייה רוויה (3-5 מ' לצדדים ו-4-6 מ' לחזית ולאחור), ועלולים ליצור פגיעה ממשית במרחב הנוחות הצמוד לפתחי דירות שונות (חלונות ומרפסות) אשר יכולים להימצא במרחק של 4 מ' האחד מהאחר.

בדיוני המועצה הארצית הועלו מספר עמדות, לפיהן יש לבטל בחקיקה את תחולתו של ס' 197 על תמ"א 38 לאור חשיבותה הבטיחותית. גישה זו אינה ראויה, אינה מאוזנת ומוטב היה כי תיגנז כבר בשלב זה. הנטייה השלטונית לרמוס את זכויות הקניין של הפרט בהליך של חקיקה הנובע מצורך ציבורי לצד היעדר התקציב למימושו, נכשלה רק לאחרונה בחוק החופים.

כל הליך תכנוני ברמה הארצית והמחוזית מונע מצורך ציבורי בלתי מבוטל. לעיתים הצורך יהיה בעל היבט בטיחותי, ולעיתים אחר. גם בתוכנית מתאר ארצית לדרכים יש היבטים חוסכי חיים: הרחבת דרכים מהירות והתווית דרכים חדשות ובטוחות יותר. כך גם בתמ"א הממקמת תחנות כח, תחנות דלק ועוד. מעמד העל של זכות הקניין בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו דורש, כי תביעות לפי ס' 197 ידונו לגופן ובהתאם לנסיבות הייחודיות של כל מקרה, ולא להישלל מקדמית בחקיקה כזאת או אחרת.

פן נוסף המתחייב בחקיקה נלווית לתמ"א הוצע על-ידי עורכי התוכנית, יצירת קרן איזון ארצית שמטרתה לפתור את האנומליה שבין איזורי הביקוש לאיזורי הסיכון הסיסמי. מוצע, כי מחצית מכספי היטל ההשבחה אשר יגבו ממימוש התמריצים באיזורי הביקוש תנוקז לקרן איזון ארצית, אשר תממן את חיזוק המבנים באיזורים הפחות המבוקשים. במתכונת זו ניתן יהיה להרחיב ולתפעל את קרן האיזון גם כיזמית הנהנית מהיתרונות היחסיים הנובעים מריכוז ידע וניסיון מקצועיים, תוך התמחות בתכנון וביצוע של חיזוק המבנים.

ככל שיאומצו הפתרונות הכלכליים הראויים לתמ"א 38, ניתן לצפות לתוצרים מרשימים עם אישורה: לצד הפוטנציאל הנדל"ני הגלום בתוכנית לאיזורי ביקוש, נהיה עדים לאופי אורבני שונה הכולל התחדשות, שינויים אדריכליים ושדרוג של מבנים רבים שיכללו חזיתות משופצות, מעליות ודירות מרווחות יותר, לצד חשיבות העל של ההיבט הבטיחותי, ועל כך ראויה הברכה ליזמי ומתכנני התוכנית.

הכותב הוא יו"ר לשכת שמאי המקרקעין.