חלוקה ללא הפקעה

מה ההבדלים בין תוכנית לאיחוד וחלוקה של מקרקעין לבין הליכי הפקעה לצורכי ציבור? האם רשאי מוסד התכנון, במסגרת של איחוד וחלוקה, להפקיע מהבעלים מקרקעין לצורכי ציבור? - על שאלה זו השיב לאחרונה בשלילה השופט גבריאל קלינג. זאת בניגוד לפס"ד קודם של הנשיא אורי גורן משנת 1997.

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה (להלן "הוועדה המקומית") יזמה תוכנית מיתאר מקומית (נת/542/א) (להלן "התוכנית"). התוכנית המתייחסת לשטח של 855 דונם, שבו 1,250 בעלי זכויות, באה ליצור רצף תכנוני בין חלקיה של העיר נתניה, ולהקים מרכז מסחרי ועירוני שיחובר ברשת כבישים ליתר חלקי העיר. והכל במסגרת הליך של איחוד וחלוקה, ללא הסכמת הבעלים, על פי סימן ז' שבפרק ג'3 לחוק התכנון והבנייה (להלן "החוק").

במסגרת התוכנית, מוקצים לבעלי הקרקע מגרשים ששטחם קטן על פי רוב מהשטח המקורי, תוך הגדלת זכויות בנייה או שינוי ייעוד, המעלים את שווי המקרקעין. על פי טבלת איזון, שווי הזכויות של בעלי המקרקעין יעלה ב-%20 על שוויין קודם לתוכנית. במסגרת הליך החלוקה מחדש מתקבלים שטחי ציבור, המיועדים לסלילת כבישים, לבניית מבני ציבור ולשטח ציבורי פתוח. סך כל השטחים הציבוריים הוא כ-%55 מהשטח הכולל.

לחברת מסיקה ברוך בע"מ (להלן "המבקשת") היו שש חלקות בתחומה של התוכנית ושטחן 5,642 מ"ר. על פי התוכנית, עתידה המבקשת לקבל חלקה אחת בשטח של 1,590 מ"ר, המיועדים למגורים, כשזכויות הבנייה עומדות על %195. בכך נגרע מהמבקשת שטח העולה על %70. עם זאת, הוגדלו זכויות הבנייה וכן שונה ייעודם של המקרקעין, כך שבעקבות התוכנית עלה שוויו של הנכס, על אף שקטן שיטחו.

המבקשת הגישה התנגדות לתוכנית. התנגדותה נדחתה על ידי הוועדה להשלמת התוכנית, שהחליטה על מתן תוקף לתוכנית.

בעקבות כך הגישה המבקשת לביהמ"ש המחוזי בת"א תובענה בדרך של המרצה כנגד הוועדה להשלמה, הוועדה המחוזית, הוועדה המקומית ועיריית נתניה. במסגרת התובענה, היא עתרה לביטול ההחלטה לאישור התוכנית ולחיוב המשיבות לתקן את התוכנית על ידי עריכה מחדש של החלוקה, כך שלמבקשת יהיה שטח בגודל הקרוב לשטח שהיה לה קודם לתוכנית. כן התבקש ביהמ"ש לבטל את ההוראה שחייבה את המבקשת לשלם הוצאות בנוסף לתשלום היטל השבחה. התובענה נדונה בפני השופט גבריאל קלינג.

השאלה הראשונה שיש לדון בה היא, האם ניתן ליטול מנכסיו של הפרט במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה.

המבקשת טוענת, שלא ניתן להשתמש בהליך של איחוד וחלוקה של מקרקעין כדרך לעקיפת הוראות החוק, המגבילות ל-%40 את השטח שניתן להפקיע ללא תמורה. על פי טיעון זה, אין הליך של חלוקה מחדש יכול להקנות לרשות, ללא תמורה, שטח העולה על השיעור המירבי הקבוע בחוק, להפקעה ללא תמורה. מכיוון שבעבר הופקעו ללא תמורה כ-%27 משטחה של המבקשת, אין הרשות יכולה להפקיע מעבר ל-%13 נוספים, זאת ללא קשר לדרך שבה תבחר להגשמת מטרתה.

המשיבות טוענות, כי מקובל ליטול לצורכי ציבור גם במסגרת הליכי איחוד וחלוקה.

בהוראות הסעיפים 122-121 לחוק - קובע השופט קלינג - אין רמז לסמכותה של רשות התכנון ליטול מקרקעין לצורכי ציבור. החוק מדבר בחלוקה מחדש של בעלים. אומנם הרשות, שהיא הבעלים של דרכים (סעיף 120 לחוק כולל דרך בהגדרת "מגרש"), נוטלת חלק בהליך של איחוד וחלוקה, אולם זאת רק מכוח היותה בעלים ולא מכוח סמכותה השלטונית.

מסקנה זו מקבלת משנה תוקף לאחר חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לאור ההגנה החוקתית על זכות הקניין, כדי לשלול את הזכות לפיצוי, יש צורך בהוראה מפורשת בדבר החקיקה. בהיעדרה של הוראה כזו, העיקרון הוא שיש לפצות על הפגיעה בזכויותיו של המבקש, לרבות זכויותיו לשימוש בחלק המקרקעין שנותר עימו, לאחר ההפקעה.

בהוראות העוסקות באיחוד וחלוקה אין הוראה המקנה במפורש סמכות לנטילה על ידי הרשות.

נטילת מקרקעין על דרך של איחוד וחלוקה, פוגעת בבעל המקרקעין, ומצבו נחות בהרבה ממי שהמקרקעין שלו הופקעו. שכן בדרך של איחוד וחלוקה אין הגבלה של %40 על השטח שניתן ליטול, ואין פיצוי על נטילה מעבר לכך.

לטענת המשיבות, גרמה התוכנית להשבחת שווי המקרקעין של המבקשת, ולכן אין לומר שזכויותיה נפגעו. השופט קלינג דוחה טענה זו, שאינה מבחינה בין שטח המקרקעין לבין שוויים. שהרי גם בשעה שמפקיעים למעלה מ-%40 משטח מקרקעין זכאי הבעלים לפיצוי, ללא קשר להשבחת יתר מקרקעיו. דיני ההפקעה עוסקים בנטילה משטח המקרקעין, ולא בפגיעה בשוויים. ובמקרה של עליית ערך - נגבה היטל השבחה.

פגיעה בשווי המקרקעין מקימה זכות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. נטילת מקרקעין על פי תוכנית איחוד וחלוקה מרעה עם המבקשת במישור נוסף. נטילה על פי דיני ההפקעה ומוגבלת לצורכי ציבור בלבד, ומגבלה זו אינה קיימת כאשר הנטילה תהא במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה.

בענייננו, הנטילה היא לצורך יצירת עתודה של 6,000 מ"ר, שתופקד בידי העירייה, על מנת שתשמש בעתיד לצורכי ציבור. אין ספק - קובע השופט קלינג - שתכלית זו, של יצירת "פיקדון", לא היתה מתאפשרת לו נקטו המשיבות בהפקעה, שכן אין זו הפקעה לצורכי ציבור.

יוער כי פס"ד זה עומד בניגוד לפסק דינו של הנשיא אורי גורן בע"מ 807/96 הרטבי נ. שר הפנים, שקבע כי ניתן להעביר לרשות הציבור שטחים במסגרת הליכי איחוד וחלוקה.

עוד טענה המבקשת כנגד הוראה בתוכנית, המחייבת את בעלי המקרקעין לשאת בחלק יחסי מהוצאות עריכת התוכנית, הוצאות פיתוח השטחים הציבוריים הפתוחים ועבודות יישור הקרקע. לטענתה, זהו מס אשר אינו מעוגן בדין, ואין לגבות סכום כלשהו מעבר להיטל השבחה. המשיבות מסתמכות על סעיף 69(12) לחוק, על פיו ניתן לקבוע בתוכנית הוראות בעניין: "הוצאות התוכנית לרבות עריכתה וביצועה".

גם בעניין זה דוחה השופט קלינג את טענת המשיבות. סעיף 69(12) מצוי בחוק מאז חקיקתו. אותה שעה עניינו של מס השבחה היה מוסדר בפקודת בניין ערים, 1936. רק ב-1981 הוספו לחוק סעיף 196 א' והתוספת השלישית, הדנים בהיטל השבחה. עד אז ניתן היה לגבות את הוצאותיה של התוכנית המפורטת בהתאם לסעיף 69(12) לחוק. אם נדרש בעל מגרש לשלם מס השבחה, ניתן היה לגבותו רק לכיסוי ההוצאות שלא כוסו על ידי הגבייה לפי סעיף 69(12). משבא לעולם היטל ההשבחה - תחת מס ההשבחה - חל שינו משמעותי.

היטל ההשבחה נגבה בשיעור של %50 מהשבח, ואין גבייתו קשורה יותר בהוצאות התוכנית. אם כיום יינתן לעשות שימוש בסמכות שבסעיף 69(12), עלול בעל המקרקעין לשאת באותן הוצאות פעמיים. ההסדר שמנע חשש לכפל זה, בוטל עם ביטול סעף 32 לפקודת בניין הערים.

גם בעניין זה סותר פסק דינו של השופט קלינג את פסק הדין של הנשיא גורן, שדחה את הטענה כי היטל ההשבחה נועד לממן את הוצאותיה של התוכנית.

לדעת השופט קלינג, חובתה של הרשות לתכנן מעשיה והוצאותיה מראש, ועליה לדעת מראש אם היטל ההשבחה יכסה את הוצאות התוכנית, בכדי לשקול אם לאשר התוכנית.

התוצאה הסופית: התובענה מקבלת. ביהמ"ש מורה לוועדה להשלמת התוכנית לבטל את ההחלטה בדבר אישור התוכנית.

ה"פ 2121/95 ביהמ"ש המחוזי בתל אביב.

השופט גבריאל קלינג.

בשם המבקשת: עו"ד פרוכטמן.

בשם המשיבות: עוה"ד ר. מיוחס, ס. רביד, ש. גת