חוק ההסדרים הוא רעה חולה

למה אסור לכנסת להיכנע לממשלה. עו"ד פרידמן מגיב למאמרו של אבי נוב

חוק ההסדרים הוא תולדה של תוכנית חירום כלכלית, שהותוותה ב-1985, ושהממשלה מעבירה אותו מאז, יחד עם התקציב השנתי. חוק ההסדרים על אף כותרתו "חוק", אינו סתם חוק, אלא חוק "טורבו", עוקף חוקים. הוא למעשה אוסף של חוקים, שעל אף חשיבותו והשפעתו הרבה הוא מוגש לאישורה של הכנסת, כבדרך אגב (התקציב).

יו"ר הכנסת לשעבר, אברהם בורג, ראה בחוק ההסדרים חוק אנטי-דמוקרטי. אך על אף שהכריז על הליך מזורז זה מלחמת חורמה, הוא לא יכול לו. חוק ההסדרים הפך עם השנים לכלי שבו "משתמשת" הממשלה לעקיפת חוקים אחרים, בהם גם חוקי יסוד. חוק ההסדרים כמוהו כאנלוגיה ל'מעצר מנהלי'. לעתים, כשאין למשטרה די ראיות, היא מבקשת לעצור חשוד במעצר מנהלי. וכפי שמעצר מנהלי ככלל אינו ראוי, כך הליך חוק ההסדרים, שהוא בעצם 'עוקף חקיקה רגילה', אינו ראוי.

ניקח לדוגמה מקרה שנדון בבג"ץ בעתירתם של ארגון מגדלי העופות, אגודה חקלאית, נגד הליך חקיקתו של פרק החקלאות לחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), להלן: החוק או חוק התוכנית הכלכלית.

העותרים טענו, כי שינויים כה מהותיים ומרחיקי לכת בהסדרים שהיו קיימים עשרות שנים, נעשו באמצעות חקיקת חירום כלכלית ובהליך חקיקה מזורז המאפיין את חוק ההסדרים, וזאת על אף שהוא פוגע בקניין, בחופש העיסוק, בזכות הייצוג, בחופש ההתאגדות, בשוויון ובכבוד האדם. בג"ץ ציין, כי הצעת החוק, העוסקת בקשת רחבה של נושאים המתפרשים על כ-170 עמוד, "הונחה על שולחן הכנסת רק ביום הקריאה הראשונה עצמה... כי הדיון בהצעת החוק לקראת הקריאה השנייה נערך במרוכז בוועדת הכספים... כי ועדת הכספים הקדישה פחות מישיבה אחת מלאה לדיון בפרק החקלאות... וכי ההצבעה על סעיפי החוק בוועדה נעשתה במסגרת ישיבה מרתונית אחת משעה 11:00 בבוקר עד לשעה 6:30 בבוקר שלמחרת".

עוד ציין בג"ץ, כי "הקריאה השנייה נערכה אף היא ביום הנחתה של הצעת החוק על שולחן הכנסת... וכי ההצבעה על סעיפי החוק וההסתייגויות בקריאה השנייה ועד לקבלת החוק בקריאה שלישית, נערכה ברצף מצהרי ה-28.5.03 ועד לפנות בוקר שלמחרת. הליך החקיקה כולו, החל מהנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ועד לקבלת החוק בקריאה שלישית, ארך כחודש". בג"ץ הזכיר, כי חוק ההסדרים הראשון (1985) נחקק כצעד משלים לתוכנית החירום הכלכלית לייצוב המשק, אלא שמאז הפך החוק, שנולד כחוק חירום, לנוהג המובא לאישור הכנסת מדי שנה בצמוד לחוק התקציב.

ב-26.9.04 פסק בג"ץ בעתירת מגדלי העופות, כי "השימוש במנגנון החקיקה של חוק ההסדרים, מעורר בעייתיות רבה מבחינת ההליך הדמוקרטי...". לדבריו, זו דוגמה לשימוש מופרז ובלתי תקין שעושה הכנסת במנגנון חקיקה. ורק בשל ריסון שיפוטי שגזר על עצמו, בחר בג"ץ שלא לבטל את חוק ההסדרים.

באותו יום דן בג"ץ בעתירה נוספת נגד חוק ההסדרים, שבה קבל אלמן, משה אלחנתי, כי בוטל כלאחר יד, חוק מיוחד להשוואת זכויות פנסיה לאלמן ולאלמנה, שעבר אז בכנסת בתמיכת 54 ח"כים. העותר טען, כי סעיף נידח בחוק ההסדרים עקף וביטל את חוק השוויון, תוך פגיעה בקניינו ובזכויות היסוד שלו (מול אלמנות).

ואכן, הוציא בג"ץ צו על תנאי נגד המדינה, שתנמק מדוע לא תבוטל אפליה זו. אולי הפעם לא ישלים בג"ץ עם העיוות שבחוק ההסדרים.

גם אם יש היגיון וצורך בחקיקתו של חוק ההסדרים, הרי שמדינה דמוקרטית אינה יכולה לאפשר הליך "עוקף חקיקה רגילה", שכן הניסיון מלמד שחברי-כנסת לא רק שלא קוראים פרטים רבים ומהותיים בחוק ההסדרים, אלא שגם אין ביכולתם לעשות כך, כי הוא עוסק בעשרות חוקים ולא בנושא אחד, וגם בג"ץ קבע, כי חוק ההסדרים מקשה על קיומו של דיון מעמיק וממצה ופוגע ביכולתם של חברי-כנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק.

על אף דעתו של אבי נוב ("גלובס", 1.11.04), הייתי קורא לכנסת שלא להתיר עוד לממשלה להביא בפניה את חוק ההסדרים, ואם בכל-זאת יובא, שלא לאשרו. אל לה לכנסת לוותר על עצמאותה. הכשרתו וחיקוקו של חוק ההסדרים כמוהו ככניעה של הכנסת בפני הממשלה, ובכך היא חוטאת לתפקידה. *

צרו איתנו קשר *5988