הלכת צרי - בנייה או בנייה שהיא כהרחבה

למעלה משנה חלפה מאז פסק ביהמ"ש העליון בעניין לאה צרי ואח' נ' הוועדה המקומית גבעתיים ומרכז השלטון המקומי (רע"א 7417/01 ורע"א 8498/01 בפס"ד מיום 26/06/03 - להלן: "הלכת צרי"). השאלה שעמדה להכרעה בפני בית המשפט היתה, "כמות הדירות שעליהן יכולים המבקשים ליהנות מהפטור בהיטל השבחה", אולם להלכה שנפסקה ישנן השלכות מרחיקות לכת גם כשמדובר בדירה יחידה.

כאן המקום להדגיש, כי אין מאמר זה עוסק בפסיקה בעניין כמות הדירות הפטורות, אלא במסקנה נוספת העולה מפסק הדין - שלילה מוחלטת של הפטור מהיטל לדירות חדשות שייבנו על קרקעות פנויות. קביעה זאת, הגם שלא עסקה בשאלה שעמדה בבסיס המחלוקת, חוללה זעזוע בשוק הקרקעות הפנויות למגורים. מרבית הוועדות המקומיות עטו על פסק הדין כמוצאות שלל רב, וחדלו ממתן הפטור, שהיה מקובל זה שנות דור, על בניית בתי מגורים לשימוש עצמי על קרקע פנויה.

אזרחים אשר רכשו מגרשים לבנייה עצמית, חישבו את כדאיות הרכישה, תוך הסתמכות על הפטור המפורש שבחוק ועל הנוהג המקובל בוועדות התכנון. הלכת צרי, אשר קבעה ש"בנייה" פירושה "בנייה שהיא כהרחבה" - כלומר, הריסת דירה קיימת ובניית חדשה במקומה, הביאה לביטול הנוהג לפטור מהיטל לבנייה של 120 מ"ר על קרקעות פנויות וגרמה להם נזק כספי רב.

המטרה הסוציאלית: כותבת השופטת דורנר: "מטרת הפטור - סוציאלית, עזרה לאזרחים בשיפור תנאי מגוריהם. כאשר המדובר הוא באדם הרוצה להרחיב את דירת מגוריו הצרה, תוך שבעשותו כן נופל הוא להגדרת המימוש שסעיף 1 לתוספת, בא הסעיף ופוטר אותו מההיטל, פטור זמני או מלא ... עם זאת, ... הפטור מותנה בניצולו כהלכה, וזאת בכך שישמשו המגורים החדשים או המורחבים לשימוש עצמי - של המחזיק או של קרובו".

שימשו או ישמשו? בתיקון 20 לחוק התקבל הנוסח: "בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין ששימשו למגוריו ...". כלומר "שימשו" ולא "ישמשו" כלשון הסעיף החל מתיקון 21 ועד היום הזה. עם זאת, עיון בדברי ההסבר לתיקון 21 מעלה, כי כבר אז צוטט הסעיף אחרת וכפי שהוא מופיע היום, "ישמשו" במקום "שימשו". תיקון זה החליף את נוסח הסעיף ל"ישמשו", ומכאן מסיקה השופטת דורנר, כי "ענייננו בסעיף משובש, שמשמעותו אינה יכולה להילמד מלשונו בלבד", ופוסקת כי הפטור יינתן רק למי שהמקרקעין גם "שימשו" וגם "ישמשו" למגוריו.

בנייה או בנייה שהיא כהרחבה? בשעה שהוראת החוק מנוסחת בלשון חד משמעית, ומקנה פטור לכל "בנייה ... של דירת מגורים", יוצקת השופטת דורנר תוכן מקורי למילה "בנייה" ומצמצת את הפטור אך ורק לבנייה שבעקבות הריסת דירה קודמת: "פטור זה יינתן ... לדירה החדשה - באם נסתרה דירת המגורים ונבנתה אחרת במקומה, אך לא לדירה חדשה שתיבנה לצדה ... לחלופות אלה מכוונות המילים "הרחבה" ו"בנייה" בהתאמה. ודוק - בנייה שהיא כהרחבה".

כבר אמר השופט גרוס, מבית המשפט המחוזי, על גישה דומה של בית משפט השלום: "דעתי היא, כי אין הצדקה לאמץ את המסגרת שגובשה ע"י השופטים הנכבדים בסוגיה זו, באשר יש כאן ניסיון לראות מהרהורי ליבם ולנסות ולגבש את הפתרון שנראה להם צודק, אך אין לומר כי דווקא פתרון זה הוא התואם את לשון הסעיף מזה ואת מטרת המחוקק מזה".

שוויון וצדק: באם נבחן שני מגרשים סמוכים, אחד הינו פנוי ואילו על השני בנוי בית בשטח 30 מ"ר. בבוא בעלי המגרשים לבקש היתר לבניית מגורים בשטח 120 מ"ר, בעליו של המגרש הראשון יהיה חייב במלוא ההיטל ואילו בעליו של השני למעשה מרחיב את דירתו, ולפיכך יהיה פטור מהיטל. האם צודק למנוע את הפטור מבעל המגרש הפנוי בשעה שלשכנו, בעל הדירה הקטנה, יינתן הפטור? במה עדיפה זכותו של בעל דירה קטנה להרחיבה - על זכותו של מי שאף דירה קטנה אין בבעלותו?

בנייה שלבים: מהו הדין כאשר בעל מגרש פנוי יגיש בקשה לבניית בית בשטח כ-30 מ"ר, ישלם את ההיטל הנדרש בגין מימוש חלקי על 30 מ"ר, ומיד בתום הבנייה יגיש בקשה להרחבת דירתו ב-90 מ"ר נוספים? במקרה זה הוא נופל, בקטגוריה של המבקש להרחיב את דירתו הקיימת, ולפיכך לא ניתן לחייבו בהיטל בגין אותה תוספת. מה ההיגיון לאלץ את האזרח לבנות את ביתו בשלבים בכדי להשיג חיסכון בהיטל? האם זאת היתה כוונת המחוקק?

עיקרון הסתמכות: הלכת צרי קבעה מציאות מס רטרואקטיבית, המעמידה את הנישומים בהיטל, אשר הסתמכו על החוק והנוהג, בפני שוקת שבורה. אזרחים אלו למעשה לא התעשרו כתוצאה מההשבחה, הם שילמו את מחירה המלא של הקרקע, בהניחם כי הם זכאים לדחיית ההיטל ע"פ ס"ק (1) ובהמשך גם לפטור ע"פ ס"ק (2). הכיצד ניתן כיום לגבות מהם היטל בטענה, שנוסחו של סעיף החוק משובש וכי אמור היה להיות כתוב בו שימשו במקום ישמשו?

סוף טוב? עם כל הכבוד, יש להניח, כי בית המשפט לא צפה את השלכות הפסיקה, העוסקת בשאלת "כמות הדירות שעליהן יכולים ליהנות מהפטור", על הפטור לאזרחים אשר אין בבעלותם דירת מגורים, וכל חפצם הוא לבנות להם דירה אחת על קרקע שברשותם.

מסתבר שאף המחוקק חושב אחרת. ביום 4/08/2004 הניח ח"כ אהוד רצאבי על שולחנה של הכנסת הצעת חוק (הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון - בניה של דירת מגורים), התשס"ד-2004, פ/2712), המחזירה למילה "בנייה" את משמעותה המקורית, במטרה לתקן את העיוות וההפליה שיצרה הלכת צרי. הצעת החוק קובעת כי המילה "בנייה" פירושה: "לרבות דירה חדשה, בין אם היא נבנתה במקום דירת מגורים קיימת ובין אם היא נבנתה על קרקע פנויה".

בדברי ההסבר כותב ח"כ רצאבי, כי ההצעה "מונעת את הפלייתם לרעה של אזרחים המבקשים לשפר את תנאי מגוריהם על-ידי בנייה על קרקע פנויה, לעומת אזרחים הבונים את ביתם החדש תחת ביתם הישן".

ההצעה הנ"ל אינה מתייחסת לתקופת הביניים, החל מהיום בו הרשויות אימצו את הלכת צרי וכלה ביום בו החוק יכנס לתוקפו. לפיכך, גם לאחר שהחוק יתקבל, עדיין תישאר פתוחה השאלה: מה יהיה גורלם של אותם אזרחים אשר בנו את ביתם על קרקע פנויה ושילמו את ההיטל במלואו וכיצד יוחזר להם כספם?

הכותב הינו שמאי מקרקעין.