הפקעות מנדטוריות בצל חוקי יסוד חדשניים

הפיצוי בגין פגיעת הרשויות במקרקעי הפרט לטובת כלל הציבור שלוב בחוקים שונים, שרובם נולדו עוד בתקופת המנדט הבריטי. סתירה זו - מחד חקיקה ישנה ולא עדכנית, ומאידך חקיקת חוקי היסוד החדשניים, כגון חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, יוצרת לא מעט בעיות ושאלות עמם מתמודדים בתי המשפט בשנים האחרונות, ואף יצאה כבר מספר פעמים מבית המשפט העליון קריאה למחוקק לעדכן החקיקה בנושא ולהתאימה לרוח חוקי היסוד שהעלו את קניין הפרט לכדי זכות יסוד חוקתית (כדוגמת פסה"ד בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ. מ"י, ע"א 7809/01 מסד נ. הסוכנות היהודית ועוד).

אחד הנושאים שעולה לאחרונה ביתר משנה בפסיקת בתי המשפט הינו נושא שיעור הפגיעה שניתן לפגוע בקניין הפרט לטובת הכלל ללא מתן פיצוי, או שניתן להפחיתה מהפיצוי המשולם. נושא זה עולה הן בתביעות המוגשות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, והן בפיצוי הפקעה לפי חוק זה ולפי פקודות ההפקעה השונות, הן פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופתוח) והן פקודת ההפקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943.

במאמר זה אתייחס לנושא ההפקעה בלבד, שכן תביעות לפי סעיף 197 דורשות מאמר נפרד. ככלל, בהפקעות על-פי חוק התכנון והבנייה התיר המחוקק הפקעה בשיעור של 40% ממקרקעי הפרט ללא תשלום פיצוי בגין ההפקעה, ואלו הפקודות המנדטוריות התייחסו להפקעת בשיעור של 25% בלבד. ואכן, הרשויות נהגו ככלל בכל הפקעת מקרקעין להפחית משיעור הפיצוי שניתן, אם ניתן, את החלק "המותר" ללא פיצוי.

השאלה הראשונה שעלתה היתה, האם גם בעת הפקעת חלקה בשלמותה עדיין קיימת האפשרות להפחתת הפיצוי. במשך שנים רבות היתה קיימת ההלכה שנקבעה ב-ע"א 377/79, פייצר ואח' נ. ו"מ ר"ג ואח', בה אישר בית המשפט את אפשרויות ההפחתה גם במקרה מעין זה, בו לא נותר לבעלים דבר ממקרקעיו.

ואולם, בע"א 5546/97 הו"מ לתו"ב קרית אתא נ. הולצמן (תקרא להלן - "הלכת הולצמן") נהפכה ההלכה, ובית המשפט לא אישר את ההפחתה. הנימוק העיקרי להלכת הולצמן היה מתבקש, והינו שסמכות ההפחתה מקורה בהגיון לפיו עם הפקעת חלק מהמקרקעין לשטחי ציבור תורם גם לבעל הקרקע עצמו בהעלאת ערך יתר החלקה, נימוק שאינו קיים בהפקעת כל החלקה.

והנה, נראה כי הלכת הולצמן שהתייחסה להפקעה בשלמות הובילה לשורת פסקי דין נוספים בהקשר הניתנים על-ידי שופטים שונים בעיקר בבתי המשפט המחוזיים, בהם נידונות תביעות הפקעות.

בפסה"ד בה"פ 442/01 אכאבל ואח' נ. מ"י, הוחלה ע"י השופט ביין הלכת הולצמן גם על הפקעה על-פי פקודת הדרכים, בה הופקע 80% מהחלקה, שכן הפקעה בשיעור זה כמוה כהפקעה בשלמות. עמדה זו של באה לידי ביטוי גם בפסה"ד בת"א 1175/00 סולימאני נ. מע"ץ.

צעד נוסף צעדה גם השופטת דרורה פלפל, בפסה"ד בת"א 3357/98 שור נ. מע"ץ ות"א 1254/02 בעניין תאני, בהם הרחיבה את הלכת הולצמן וקבעה כי יש לפצות בהפקעה על-פי פקודת הדרכים, גם אם שיעור ההפקעה אינו עולה על 25% מהחלקה, והפיצוי יהא מהמ"ר הראשון. הנימוק היה, כי לאחר חוקי היסוד הסמכות שהקנה המחוקק לשרי העבודה והתחבורה לאשר פיצוי גם אם ההפקעה הינה פחות מ-25%, הפך לשיקול שבחובה אלא באם תוכיח הרשות כי המקרקעין שנותרו לנפגע מושבחים עקב ההפקעה.

גם השופטת נ. מוניץ בפסה"ד בת"א 1079/02 עיזבון רפיק סלים חליל ואח' נ. מע"צ, הורתה שלא להפחית דבר בעת הפחתה של כ-60% משטח החלקה, תוך אימוץ עמדתה של פלפל האמורה לעיל.

ראוי לציין, כי לאחרונה ניתנו גם מספר פסקי דין של השופטת הילה גרסטל שדנה בנושא, כאשר כל מקרה אובחן לנסיבותיו: בפסה"ד בה"פ 11451/99, סימן טוב רפאל ואח' נ. משרד התשתיות, קבעה גרסטל כי אין להפחית 25% בהפקעת של כ-90% מהחלקה. גם בפסה"ד בה"פ 141/03 אליאב נ. מע"ץ היא הרחיבה את העדר ההפחתה במקרה בו הופקעו 60% מהחלקה, בהיעדר הנאת הבעלים מההפקעה. לעומת זאת, סירבה גרסטל בימים אלו להורות על פיצוי בהפקעת 7% מהחלקה בפסה"ד בה"פ 113/04 בעניין מוארמן.

גם השופטת ר. חפרי וינוגרדוב סירבה לבטל הפחתת 25% בפסה"ד בה"פ 158/02 בעניין פייצל, לאור העובדה שלא הוכח שההפקעה גורמת לאבדן כלכלי של כל החלקה, ולפיכך אין להחיל את הלכת הולצמן.

לסיכום נראה, כי המגמה בבתי המשפט ברורה, אולם נראה גם כי הגיעה העת שהמחוקק יאמר דברו וידאג להורות על תיקון חקיקה עדכני של חוקי ההפקעות הרבים והשונים, וכך יחסוך את ההתלבטות הרבה של הפרט וקבלת החלטות סותרות על-ידי בתי המשפט.