ביטול הפקעה: דרושים שני סעדים

הליכי ההפקעה מיועדים לאפשר לרשויות המדינה לתכנן את המדינה לאורכה ולרוחבה, ולפתח בין היתר את דרכיה. הליכים אלו מתבצעים על בסיס מספר חוקי הפקעה, המסמיכים את הרשויות לבצע הפקעה. שני המקורות הראשיים לבצוע הפקעות הינם חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965, ופקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 שהינה פקודה מנדטורית.

בשני מקורות אלו, הליך ההפקעה לעיתים נמשך שנים רבות, ואז מתעוררת השאלה של זכות בעל מקרקעין לדרוש את ביטול הליך ההפקעה, וזאת בשל השנים הרבות שעברו מאז אישור תוכנית ההפקעה או הכרזה על הפקעה.

הפסיקה הרבתה לעסוק בעניין דנן ונקבעו בעבר הלכות, אשר על פיהן שיהוי רב בביצוע ההפקעה יכול להביא לביטול ההפקעה. (לעניין זה, ראה פסק הדין בעניין "שמואלזון" פ"ד לב (1) 281, וכן פסיקה חדשה בעניין בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נה (2) 625).

הליכי הפקעה לפי חוק התכנון והבנייה, מתבצעים בשני שלבים שונים. בשלב ראשון, תוכנית כלשהי משנה את הייעוד של המקרקעין לצרכי ציבור. בשלב שני, ולעיתים שנים רבות לאחר מכן, מתבצע הליך ההפקעה בפועל, כגון תפיסת החזקה ע"י הרשות המקומית והעברת הבעלות על שם אותה רשות.

הליכי הפקעה לפי פקודת הקרקעות שונים בכך, שבמקרה של הפקעה לפי פקודת הקרקעות, ההפקעה אינה מותנית בתכנון מוקדם ונלווה, ואין צורך לאשר את התוכנית במוסדות התכנון.

מכאן, שהליכי ההפקעה לפי פקודת הקרקעות הינם הליכים דרסטיים, אשר משאירים טווח "הגנה" די מצומצם לבעל הזכות במקרקעין.

מתעוררת השאלה, האם ביטול "ההפקעה" מושפע גם מאופי מקור ההפקעה? כלומר, האם ביטול של הפקעה שבוצעה לפי פקודת הקרקעות שונה מביטול ההפקעה לפי חוק התכנון והבנייה? בשאלה זו עסק בית משפט המחוזי בחיפה לאחרונה, וזאת בעניין עת"מ 1274/03 מרדכי יהודה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עכו, שנידון בפני השופטת ש. וסרקרוג.

בעניין דנן, חלקות של העותרים, אשר נמצאות באזור העיר עכו, נפגעו מתוכניות בניין עיר,שאושרו בשנת 1973 ואשר יעדו חלק מהחלקות לדרך. חרף הזמן הרב שעבר, הליך ההפקעה בחלקות העותרים טרם בוצע והושלם, ועל כן העותרים דורשים את ביטול ההפקעה מחמת שיהוי.

בפסק דין מרדכי השופטת וסרקרוג מנתחת את סוגיה ביטול ההפקעה מחמת אי בצועו, ובסופו של דבר מגיעה למסקנה, כי בנסיבות העניין אין שיהוי המצדיק את ביטול ההפקעה. אך כדי להגיע למסקנה זו, השופטת וסרקרוג מבססת את פסק דינה על אבחנה חשובה מאוד, שמן הראוי להתעכב עליה.

לדעת השופטת וסרקרוג, כשההפקעה מתבצעת על סמך חוק התכנון והבנייה, אשר מסדיר את עניין ההפקעה בשני שלבים, יש להבחין בין ביטול אקט ההפקעה (קרי השלב השני) מביטול התוכנית המפקיעה (קרי שלב ראשון).

כלשון השופטת וסרקרוג: "גם כאשר ייעתר בית המשפט לבקשה לביטול ההפקעה, ואין זה המקרה, לא בהכרח יאשר בית המשפט ביטול של יעוד המקרקעין המיועדים להפקעה, שהרי שינוי כאמור נוגע לשלב התכנוני, ובטרם יכריע בית המשפט בנושא, ראוי כי יבחן על ידי רשויות התכנון".

כלומר "כאשר מתעוררת שאלת ביטול ההפקעה ושינוי הייעוד, יש לראות את הסעד "להחזרת המצב לקדמותו" על שני השלבים שבו. החזרת המצב התכנוני הקודם לתוכנית אשר ייעדה את החלקות לייעוד ציבורי לצורך הפקעה, יכול וצריך להתברר במסגרת רשויות התכנון והבנייה".

וכדי להוכיח, כי גם השלב הראשוני של ההפקעה ראוי להתבטל, יש להניח כי הרשות התכנונית זנחה כלל את התוכנית והתוכנית אינה רלוונטית יותר, אך בנסיבות העניין השופטת וסרקרוג מגיעה למסקנה כי אין הדבר כך.

השופטת וסרקרוג מגיעה למסקנה, כי תוכניות בניין עיר האחרות שאושרו במהלך השנים מסביב לחלקות, ואשר מטרתן להתחבר אל התוכנית הפוגעת, מעידות כי הרשות התכנונית לא זנחה את בצוע התוכנית הפוגעת וכי התוכנית הפוגעת הינה חלק ממערך תוכניות כולל של האזור והמתחם.

בעניין השיהוי השופטת וסרקרוג קובעת: "שיהוי אינו נתון בלעדי או מכריע, לצידו יש לבחון גם את הנסיבות התכנוניות שבעטיין טרם מומשה המטרה המקורית, כמו גם את סבירות מימושה של ההפקעה. כאשר המסקנה המתבקשת היא שהתכלית המקורית של ההפקעה עומדת בעינה - ולעניין זה יש משקל נכבד למצב התכנוני של המקרקעין - וטרם הגיע שלב של מימוש תכלית ההפקעה, יש לבחון שיקולים נוספים הנוגעים למידת הנזק שנגרם לפרט, במיוחד כבעל זכות במקרקעין, כדי למצוא את נקודת האיזון שבין בחינת הנזק שנגרם לבעל המקרקעין כתוצאה מן השיהוי, והנזק שיגרם לציבור עקב ביטול ההפקעה".

לפסק דין זה חשיבות במישור של דיני הפקעה, והוא מלמד, כי לצורך ביטול מוחלט של הליך הפקעה יש לדרוש שני סעדים נפרדים, הן את ביטול אקט ההפקעה והן את ביטול תכנית שנוי היעוד.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.