תקיפת הפקעה על-פי פקודת הקרקעות - רק בבג"ץ

שרה לוי ז"ל (להלן - המנוחה), היתה הבעלים של מקרקעין מסויימים המצויים באזור גלילות (להלן - "המקרקעין"). בימים 15.6.57 ו-2.3.60 פורסמו ברשומות הודעות הפקעה ביחס למקרקעין, בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - "הפקודה"). תכליתה של ההפקעה היתה הקמת חוות הגז המוכרת כיום כחוות "פי גלילות". ביום 7.11.77 פורסמה ברשומות הודעה בדבר תפיסת חזקה במקרקעין.

מנהל עזבונה של המנוחה (להלן - "המשיב") ומינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל"), הגיעו להסכמה בדבר תשלום פיצויים עקב ההפקעה.

בשנת 2002 נודע למשיב על קיומה של תוכנית לפינוי חוות הגז פי גלילות, אשר בעקבותיה צפוי לחול שינוי בייעודם של המקרקעין. משכך, פנה המשיב למינהל בדרישה, כי המקרקעין יוחזרו לידי עיזבון המנוחה. בקשתו של המשיב לא נענתה, ועל כן הוא הגיש לבית המשפט המחוזי בתל-אביב המרצת פתיחה נגד המינהל (להלן - "התובענה"). במסגרתה עתר המשיב להורות על העברת הזכויות במקרקעין לידי העיזבון. כן ביקש הוא, כי יינתן סעד הצהרתי, לפיו בטלה ההפקעה נוכח פקיעתה של עילת ההפקעה.

במסגרת תשובתו של המינהל לתובענה, העלה הוא מספר טענות מקדמיות למחיקתה של התובענה על הסף (להלן - בקשת המחיקה). בין היתר ביקש המינהל את מחיקתה של התובענה מחמת חוסר סמכות עניינית. בית המשפט המחוזי (השופטת הילה גרסטל) דחה את בקשת המחיקה.

על כך הוגשה בקשת רשות ערעור לביהמ"ש העליון, אשר החליט לדון בה כבערעור. פסק הדין העיקרי ניתן מפי השופט אשר גרוניס.

קיימים מספר הסדרים חוקיים המקנים סמכויות הפקעה של מקרקעין לרשויות שלטוניות. שניים מהמרכזיים שבהם הינם - זה הקבוע בפקודה וזה המצוי בפרק ח' לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן - "החוק"). על-פי הפקודה, מוקנות סמכויות שונות לבית המשפט המחוזי. עם זאת, אין הפקודה כוללת הוראה המסמיכה את בית המשפט המחוזי לדון בהשגות על חוקיותו של מעשה ההפקעה.

בהיותו של מעשה ההפקעה פעולה שלטונית מובהקת, ובהיעדרו של הסדר מיוחד לתקיפת הפעולה השלטונית, נדונו בעבר תקיפתן הישירה של הפקעות על-פי שני ההסדרים הנזכרים בפני בית המשפט הגבוה לצדק. שינוי מסוים בעניין זה אירע עם הכרתו של בית משפט זה בקיומה של סמכות מקבילה לבתי המשפט האזרחיים בענייני תכנון ובנייה. ההכרה בסמכות המקבילה כאמור השתרעה, הלכה למעשה, אף לגבי תקיפתן של הפקעות מכוח החוק. יצוין עוד, כי הסמכות לדון בהשגות על חוקיותן של הפקעות מכוח החוק נתונה כיום לבית המשפט לעניינים מינהליים. ברם, לא הוקנתה בו הסמכות לדון בתקיפה ישירה של הפקעות לפי הפקודה.

תקיפה ישירה של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות אינה אף מסוג העניינים אשר לגביהם הכיר בית משפט זה בקיומה של סמכות מקבילה בידי בתי המשפט האזרחיים. הסמכות לדון בהליכים מאין אלו נתונה, איפוא, אך לבית המשפט הגבוה לצדק. בית משפט המחוזי היה ער לעובדה זו, אולם קבע כי במקרה דנא אין מדובר בתקיפה ישירה של ההפקעה. זאת מן הטעם, שהמשיב אינו תוקף את החלטת ההפקעה המקורית לעיצומה אלא טוען, כי ההפקעה בטלה עקב שינוי נסיבות, שאירע לאחר קבלת ההחלטה. על בסיס זה קבע בית המשפט המחוזי, כי תובענת המשיב נתונה לסמכותו העניינית.

השופט גרוניס לא מקבל קביעה זו. תקיפתו של מעשה הפקעה עשויה ללבוש שתי צורות עיקריות. צורת התקיפה האחת הינה השגה על חוקיותה של החלטת ההפקעה המקורית. כך למשל, ניתן לטעון, כי החלטת ההפקעה התקבלה בחוסר סמכות, או כי שיקול דעתה של הרשות המוסמכת לא הופעל כהלכה. סוג התקיפה השני הינו השגה על מעשה ההפקעה בשל נסיבות אשר אירעו לאחר קבלת ההחלטה המקורית. הטענה על-פי חלופה זו היא, כי אף אם החלטת ההפקעה המקורית התקבלה בשעתה כדין, הרי שבשל התרחשויות מאוחרות כלשהן יש לקבוע כי אין עוד תוקף להחלטה זו. כך ניתן לטעון, בין היתר, כי יש לבטל את ההפקעה בשל שיהוי בנקיטת הליכי ההפקעה או במימוש מטרות ההפקעה. טענה נוספת בהקשר זה היא, כי משחדלה להתקיים המטרה הציבורית אשר בעטיה הופקעו המקרקעין, בטלה ההפקעה ויש להשיב את המקרקעין לידי בעליה טרם ההפקעה.

השופט גרוניס קבע, כי אין מקום להבחין, בכל הנוגע לסמכות העניינית, בין שני סוגי התקיפה הנזכרים. במילים אחרות, יש לקבוע, כי הן הליכים המשיגים על החלטת ההפקעה המקורית, והן הליכים התוקפים את ההפקעה בשל נסיבות שאירעו לאחר החלטה זו - יידונו בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ולא בפני בתי המשפט האזרחיים.

ראשית, בשני המקרים משיגים על חוקיותה של ההפקעה נכון למועד התקיפה, ומבקשים להביא לביטולה. מבחינה זו, קיים דמיון רב בין שני סוגי התקיפה. שנית, אף בפרשת אלג'עברי לא נערכה הבחנה בין שני סוגי התקיפה. שלישית, הבחנה בין שני סוגי התקיפה אינה רצויה מטעמים פרקטיים. תוצאתה של הבחנה כאמור תהא, שתקיפה מן הסוג הראשון תתברר בפני בית המשפט הגבוה לצדק, ואילו תקיפה מן הסוג השני תתברר, בדרך כלל, בפני בית המשפט המחוזי. מצב עניינים זה אינו רצוי, שכן יש בו כדי לסבך את תיחום הסמכויות בעניין זה יתר על המידה.

התוצאה הסופית: הערעור התקבל. נקבע, כי התובענה תמחק על הסף, בשל חוסר סמכותו העניינית של ביהמ"ש המחוזי.

רע"א 5664/04, בית משפט העליון בירושלים, השופטים: ברק, גרוניס וג'ובראן.

בשם המינהל - עו"ד א. קורן.

בשם המשיב - עו"ד מ. בר.