הקרקע הופקעה כבר לפני 20 שנה, ועבודות הפיתוח מזדחלות בעצלתיים

שופטת בית המשפט העליון, עדנה ארבל, קוראת לפצות בעלי מקרקעין מופקעים, כאשר הרשות משתהה להגשים את מטרות ההפקעה

בעלי קרקעות סובלים לעיתים נזקים כבדים בעקבות הפקעת הקרקעות שלהם, ובמיוחד כאשר ההפקעה ניתקה למעשה כל זיקה בינם ובין הקרקע, וכל שכן כאשר מטרת ההפקעה שונתה, נבלעה או נטמעה במעשה ההפקעה. אכן, אם מטרת ההפקעה נזנחת ע"י הרשות המפקיעה, או כאשר זו לא פועלת בשקידה ראויה להגשים את מטרות ההפקעה, עלול בית המשפט לבטל את ההפקעה. ואולם, לא בנקל ייעשה כן.

צריך לזכור, שהתערבות שיפוטית בהפקעה היא סבוכה מטיבה. היא עלולה להתערב בהליכים המנוהלים אצל רשויות התכנון. כל שכן, ביטול הפקעה מעורר קשיים מעשיים אם החלה כבר הרשות להוציא לפועל את מטרת ההפקעה, גם אם בשיהוי ניכר.

וכך, יוצאים בעלי הקרקעות המופקעות קרחים מכאן ומכאן. בפס"ד שפורסם אתמול ע"י בית המשפט העליון, קראה השופטת עדנה ארבל לתיקון המעוות, בדרך של פיצוי הבעלים בפיצוי כספי, אם משתהה הרשות בהגשמת מטרת ההפקעה.

בשנת 1976 הופקדה תוכנית בניין עיר בעיר ראשון לציון, וזו אושרה בשנת 81'. מטרתה המקורית היתה "שינוי יעוד משטח חקלאי לאיזור לבניני ציבור (בי"ס) למוסדות חינוך בלבד". כן צויין באישור התוכנית, כי שלבי ביצוע התוכנית יימשכו חמש שנים. בעקבותיה הופקעו מקרקעין השייכים לעותרות, אסתר זהבה וייס ואליה מלצר.

בשנת 90', בשל גל העלייה מחבר המדינות, שונתה התוכנית, והחלקות של העותרות (וחלקות נוספות) הוסבו למגורים. על החלקה של העותרות הוקמו קרוונים, שעמדו בה במשך 3 שנים. לאחר מכן, נהרסו הקרוונים ונבנה על החלקה מוסד חינוכי למפגרים.

בשנת 02' דרשו העותרות לבטל את ההפקעה. לטענתן, הרשות לא עשתה שימוש בחלקתן המופקעת. הרשות השיבה להן, שעל החלקה מיועד לקום בית ספר לילדי שכונת מגורים המצוייה בשלבי הקמה ראשוניים. לפיכך, נדחתה דרישתן.

העותרות פנו לבית המשפט לעניינים מינהליים בת"א (השופטת מרים רובינשטיין), שדחה את עתירתן. נקבע שאין ממש בטענה בדבר אי מימוש מטרת ההפקעה. על פסק הדין הוגש ערעור לבית המשפט העליון.

השופט ברק דחה את טענות העותרות. מסקנתו היתה, ש"בחינת התנהלות המשיבה במסגרת מימוש מטרת ההפקעה בגוש בכללותו ובחלקה כשלעצמה מגלה, כי לא הופרה החובה לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. בחינת פועלה של המשיבה להגשמת מטרת הפקעת הגוש, אינה מתיישבת עם טענת המערערות כי המשיבות זנחו את התוכנית שעמדה ביסוד ההפקעה".

בהתאם להנחה זו, ראה השופט ברק לדחות את העתירה, הן לביטול ההפקעה, ולחלופין לפיצוי העותרות. כבסיס לעמדתו סקר ברק את מכלול הפעולות בהן נקטה הרשות לאורך השנים תוך עשיית שימושים ציבוריים בחלקה המופקעת.

השופטת ארבל הסכימה לתוצאה הסופית שאליה הגיע השופט ברק. בד בבד, בחוות דעת מפורטת היא ביקשה לעיין מחדש במאטריה הנורמטיווית הנוהגת, ובמיוחד הצביעה היא על הצורך למצוא סעדים חלופיים שיפצו את בעלי המקרקעין במקרים דומים.

שלא כמסקנת השופט ברק, מסקנתה היתה, כי בנסיבות המקרה הקונקרטי נגרם עוול לעותרות. התנהלות הרשות לא היתה נטולת פגמים. "חלפו למעלה משני עשורים מאז הופקעה חלקתן של המערערות והגשמתו המלאה של הצורך הציבורי לשמו הופקעה עדיין רחוקה", כתבה השופטת ארבל.

"במשך שנים רבות עמדה החלקה ריקה לחלוטין. משך מספר שנים נוספות שימשה החלקה את הרשות לצורך ייעוד השונה בתכלית מהייעוד לשמו הופקעה וגם עתה, לאחר שינוי הייעוד בחזרה לצורך הקמת מבני חינוך, לא נסתיימה הגשמת התכלית הציבורית בחלקה. בכל אותה עת, צופות המערערות כיצד זה חלקתן עומדת שוממה (או מנוצלת לצורך תכלית שונה מזו לשמה הופקעה) וכיצד מתבצעות עבודות הפיתוח בה בעצלתיים".

אם כך (ובשונה, כאמור, ממסקנתו של השופט ברק), לטעמה של השופטת ארבל, השיהוי שליווה את פעולות הרשות חרג ממתחם הסבירות. אפשר ושיהוי כזה היה מצדיק, לגישתה, גם במקרה הנדון לבטל את ההפקעה, לולא שניים - בכל זאת, בחלק מהזמן עשתה הרשות שימוש בחלקה לתכלית ציבורית (הקמת מיתחם לדיור ארעי), ופיתוחן של חלקות סמוכות.

"דין הוא שהוצאתה לפועל של התכלית לשמה הופקעו המקרקעין תיעשה במהירות הראויה. רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת ושנים ארוכות לא עושה שימוש בקרקע, משמיעה לציבור למעשה שאין היא זקוקה לקרקע שהופקעה, לא למטרה שלשמה הופקעה ולא בזמן שהופקעה. בנסיבות אלו מתעורר ספק באשר לצורך הציבורי ובאשר לעילה לנטילת הקרקע ואף מתחזק הרושם כי לא הייתה הצדקה לכתחילה לנטילת הקרקע מבעליה", הוסיפה וקבעה השופטת ארבל.

המחוקק מוזמן להתערב

פועלו של שיהוי במימוש מטרות ההפקעה הוא כפול - האחד, במישור הראייתי, יש בכך לתמוך במסקנה לפיה זנחה הרשות את מטרות ההפקעה; השני, מחדל הרשות מלמד על כך שהיא לא פועלת "בשקידה ראויה". חיוב הרשות לפעול "בשקידה ראויה" נובע משיקולים פרטיים וציבוריים כאחד.

סביכות הנושא, כמתואר בפיתחה של הרשימה, פוגעת בסופו של יום, ובאופן מעשי, בבעלי המקרקעין. החשש מפני ביטול מעשה ההפקעה תוך פגיעה באינטרסים ציבוריים כלליים פועל לטובת הרשות המפקיעה.

"בנסיבות בהן נפל שיהוי ניכר בפעולות הרשות אך ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם עלולים להביא לפגיעה באינטרס הציבורי, עלול להיווצר מצב בו בעל המקרקעין ייוותר נטול כל סעד. מצב דברים זה אינו עולה בקנה אחד עם העמדה, לפיה מעשה ההפקעה אינו מביא לניתוק זיקתו של בעל המקרקעין מהחלקה המופקעת", הוסיפה וקבעה השופטת ארבל. "כן, במצב דברים זה מעשה ההפקעה גם אינו עולה בקנה אחד עם מעמדה החוקתי של הזכות לקניין".

אם כך, מהו הפתרון הראוי? בתי המשפט חזרו וקראו בעשורים האחרונים למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה מסודרת ומפורטת. השופטת ארבל חוזרת ומזכירה את הצורך בהתערבות חקיקתית, שתקבע, בין היתר, מנגנון של פיצוי בעלי הקרקעות במקרים ראויים.

"סבורני, כי ראוי לבחון את האפשרות להרחיב את קשת התרופות העומדות לפרט אשר נפגע כתוצאה ממעשי הרשות. כך, בנסיבות בהן השמירה על האינטרס הציבורי מונעת מתן כל סעד לפרט, ייתכן ויהיה מקום לבחון דרך ביניים בדמות קביעתו של סעד שיביא לפיצויו של בעל הזכויות במקרקעין וזאת תוך צמצום ניכר בפגיעה באינטרס הציבורי", כתבה השופטת.

"תשלום פיצוי נוסף, מקום שהשבת המצב לקדמותו אינה אפשרית או שאינה סבירה, יכול להיעשות על ידי חישוב מחדש של פיצויי הפקעת המקרקעין על פי שווי חלקת המקרקעין המופקעת במועד בו נקטה הרשות בצעדים הנחוצים הראשונים לצורך הוצאתה אל הפועל של התכלית הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין לכתחילה, תוך ניכוי פיצויי הפקעה שנתקבלו אצל בעל הזכויות במקרקעין עת הופקעה החלקה במקור".

השופטת מציינת, שהצעתה אינה נקייה מספיקות. היא עלולה להוביל לפיצוי-יתר של בעלי המקרקעין המופקעים; היא עלולה להעלות טענות בדבר פיצוי כפול של בעלי המקרקעין. ובכל זאת, לדעתה ראוי לאמץ את ההצעה.

"אמון הציבור בשלטון וברשויות החוק, האינטרס הפרטי של בעל הזכויות במקרקעין בכך שהפקעת המקרקעין לא נעשתה לשווא, האינטרס הציבורי שבניצול מהיר ויעיל של מקרקעין שהופקעו, ופערי הכוחות בין האזרח לרשות, כל אלו עשויים להצדיק, לטעמי, את חיוב הרשות לשאת במקרים מסוימים בפיצויי הפקעה על פי שווי החלקה במועד בו החלה הרשות לנקוט בצעדים שנועדו להגשים את התכלית הציבורית של ההפקעה". *

(עע"ם 10398/02 וייס ואח' נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון ואח', פס"ד מיום 25.6.05. השופטים ברק, ארבל ועדיאל)