ועדת גדיש: עכשיו היישום

ועדת גדיש הוקמה מלכתחילה במטרה לייעל את עבודת המינהל, לצמצם את החיכוך שבין רוכש הקרקע למינהל, ולהסדיר את נוהלי העבודה שבין המינהל למשרדים השונים. הוועדה הגיעה למסקנה, בדומה לוועדות ציבוריות קודמות, דוגמת ועדת עו"ד אמנון גולדנברג משנת 1986 (שנפטר בשבוע שעבר) וועדת רונן משנת 1997, כי הגיעה השעה להקנות לרוכשי הקרקעות את הבעלות המלאה בהן, ללא תלות באישורים ותשלומים כל אימת שפלוני מבצע פעולה במקרקעין.

בציבור ישנה אי ודאות רבה לגבי ההשלכות של הרפורמה המאושרת על תכנון צעדיו בעתיד הקרוב: האם לשלם למינהל תשלומים המגיעים לו, או שמא להקפיא את מתן התשלומים ולחכות ליישום הרפורמה. היועצת המשפטית של המינהל, עו"ד רחל זכאי-נוימן, מסבירה בראיון ל"גלובס" את שיקולי הוועדה, הדרכים ליישום המלצותיה, ואת ההשלכות השונות הנוגעות לנו, בעלי הדירות, והרוכשים הפוטנציאלים.

יש לציין, כי הוועדה נמנעה מלדון בקרקעות המינהל ובזכויות החקלאים במושבים ובקיבוצים, שכן אלו נדונו במקביל ועודם נדונים ע"י ועדת קובי הבר, ראש אגף תקציבים.

המלצות הועדה נוגעות תחילה בגורלו של מחזיק דירה בבניין מגורים. בהתאם להמלצת הוועדה, לחוכר דירה בבנייה רוויה יוצעו מלוא זכויות הבנייה הקיימות והעתידיות וזאת ללא כל תמורה.

גלובס: מהו הערך המוסף שיפיק בעלים של דירה בעת רישום הדירה בבעלותו, מעבר לפטור ממילוי טופס סטנדרטי של המינהל בעת המכירה?

זכאי-נוימן: "ראשית, אני ממליצה בחום לכל חוכר דירה להעביר את הדירה על שמו בטאבו, שכן הפעולה אינה כרוכה בתשלום, ולמעשה החוכר מקבל שיפור בזכויותיו ללא תשלום כספי. הרי מוסכם לכל הדעות ששוויו של נכס בבעלות מלאה גבוה יותר מנכס בחכירה. נכון שלא מדובר בפער מחירים משמעותי, אך יש לזכור, שבבניינים רבים עדיין קיימות זכויות בנייה לא מנוצלות, וזהו רווח נקי של הדיירים.

"כמו כן, לעולם אל תגיד שנוצלו כל זכויות הבנייה. לדוגמא, בפרויקטים של פינוי-בינוי. הרי ברוב המקרים מתווספות זכויות בנייה נוספות לקרקע, ובמקרים בהם נרשמו הנכסים בבעלות דייריהם, הרי שלמינהל לא יהיה יד ורגל בזכויות אלו".

- הוועדה המליצה להאיץ את הליכי ההסדר והרישום של 400 אלף דירות אשר טרם נרשמו בפנקס המקרקעין. מי יממן את יישום ההמלצה?

"נכון שפעולה זו דורשת תקציב נכבד. הוועדה המליצה, כי לשם יישום המהלך, יוקם צוות בין משרדי, בשיתוף משרד האוצר ומשרד המשפטים, אשר יבחן את עבודת הסדר המקרקעין וימליץ על דרכים לקידום המהלך. על מנת למנוע פיגורים ברישום בעתיד, המליצה הוועדה להתנות את שיווק הקרקעות בהשלמת הפרצלציה וברישומה בטאבו, למעט מכרזי ייזום".

הוועדה המליצה לממשלה על שתי חלופות: האחת, חכירה של מלוא זכויות הבנייה ל-98 שנה עם אופציה ל-98 שנה נוספות, והשנייה מכירת זכויות הבעלות בקרקעות המינהל. הוועדה הפקידה בידי הממשלה את קבלת ההחלטה העקרונית ליישום אחת מהשיטות.

- מה צריך לעשות מי שחכר מגרש של חצי דונם ומעוניין לרכוש את הבעלות במגרש?

"מי שחוכר מגרש מהוון של עד חצי דונם או מגרש מהוון של עד דונם באזורי עדיפות, ורוצה לרכוש את הבעלות במגרשים, אולם טרם שילם למינהל את התשלום עבור מלוא זכויות הבנייה על-פי תוכנית שחלה בעת הקצאת הקרקע, ישלם 91% מערך שווי יתרת הזכויות הבנייה הקיימות על-פי אותה תוכנית שחלה בעת ההקצאה. כלומר, יישר קו, ולאחר שחכר את מלוא זכויות הבנייה המקוריות, לפי 91%, יוכל לרכוש את זכות הבעלות בתשלום נוסף של 9% מערך הקרקע, ושוב על-פי התב"ע שהייתה בתוקף בעת החכירה הראשונית".

- ומה לגבי מגרשים למגורים של חצי דונם ומעלה?

"גם במקרה זה, מי שחוכר מגרש מהוון מעל חצי דונם או מעל לדונם באזורי עדיפות לאומית, וטרם שילם למינהל את התשלום עבור מלוא זכויות הבנייה, על-פי תוכנית שחלה בעת הקצאת הקרקע, ישלם 91% מערך שווי יתרת הזכויות הבנייה הקיימות על-פי אותה תוכנית שחלה בעת ההקצאה. מי ששילם עבור מלוא זכויות הבנייה המקוריות, יוכל לרכוש את זכויות הבעלות. התשלום ייגזר משיעור הניצול של הבינוי במגרש ביחס לניצול הניתן בהתאם לשיעור על פי התב"ע החלה כיום על המגרש, כאשר חוכר המחזיק מגרש בעל שיעור ניצול רב יותר ישלם פחות עבור זכויות הבנייה.

"לדוגמא, מי שמחזיק במגרש מהוון של דונם, ועל-פי התב"ע ניתן לבנות 2 יח"ד דו משפחתיות, 500 מ"ר בנוי, הרי ששיעור הניצול של המגרש הנו 50%. במקרה כזה ישלם 15.67% מערך הקרקע. בשיטה זו יבדוק עצמו כל חוכר בהתאם למפורט בטבלת הניצול אשר התפרסמה בדו"ח. אל תשכח, שעד כה, חוכר שכזה חויב בתשלום של 31% מערך המגרש עבור בנייה נוספת, ומדובר בהטבה לא מבוטלת (למדרג שיעורי הניצול ראה טבלה - ג.י.).

"במקרה שהחוכר ירכוש את זכויות הבעלות בשנתיים הראשונות מיום כניסתו לתוקף של ההסדר, קרי, ממועד קבלת החלטת מועצה בנושא, יהיה זכאי להנחה משמעותית של 50% מהתשלום. במקרה שירכוש את הזכויות בשנה השלישית יזכה להנחה של 30% וברביעית להנחה של 10%, כאשר החל משנה החמישית ואילך ישלם את מלוא התשלום".

- הוועדה המליצה על מבצע היוון נוסף, במטרה להקטין את מספר חוזי החכירה הלא מהוונים. במבצע ההיוון האחרון, מקדם היוון עמד על 3.75%. מה יהיה הפעם מקדם ההיוון?

"כיום קיימים במינהל כ-103 אלף חוזי חכירה בבנייה למגורים אשר טרם הוונו. הטיפול בחוזים אלו מצריך מהמינהל משאבים רבים, ולכן המינהל שואף להקטין ככל שניתן את מספר בעלי הזכויות הלא מהוונות בקרקע עירונית למגורים. לפיכך, בשנתיים הראשונות למבצע, יעמוד שיעור ההיוון על 4.5% מערך הקרקע לפי טבלאות המינהל. בשנה השלישית למבצע, יעמוד שיעור ההיוון על 5%, ברביעית יעמוד על 5.5% והחל מהשנה החמישית יעמוד על 6%. חוכר שיהוון את זכויותיו יוכל לרכוש בהמשך את הבעלות בנכס.

"במקביל למבצע ההיוון, המינהל יאפשר לחוכרים, אשר טרם היוונו את זכויותיהם, להקפיא את תשלומי דמי ההיוון, עד שיפעלו לשינוי ייעוד או ניצול, יעבירו זכויות בנכס במידה ויצטרכו, וכדומה. עם זאת יש לזכור, כי החוב ישא בריבית והצמדה כמקובל במינהל".

- הוועדה המליצה, בין היתר, על ביטול שלב הביניים של חוזה הפיתוח הנחתם עם המינהל. איך הדבר ישפיע לדעתך על הביקוש לקרקעות לבנייה?

"להערכתי, קבלנים יגבירו את הביקוש למגרשים לבנייה, שכן כאשר המגרש נרשם על שמם בטאבו מלכתחילה, הרי שיקבלו מימון אטרקטיבי יותר מהבנקים, המבטא את הפחתת הסיכון הטמון במגרש בו הם רשומים כברי רשות בלבד. בנוסף, יש לציין, כי המינהל ימשיך לדאוג למשתמשי הקצה, קרי לרוכשי הדירות, שכן אנו ממשיכים לחייב את הקבלן במסגרת תנאי החוזה לסיים את הבנייה בתוך כ-3 שנים, וכן לרשום את הדיירים בטאבו ועשיית פרצלציה".

- מי ידאג לפרצלציה של תוכניות המינהל המופקדות או המצויות בהליכי תכנון?

"בידי המינהל תוכניות וותיקות, עוד משנות ה-80', המקנות זכויות בנייה לכמיליון מ"ר למגורים, שאינן כוללות פרצלציה. להערכתי, בסופו של דבר, ימוצו כ-30% ממספר הדירות, ללמדך על מידת חוסר היעילות ובזבוז המשאבים. על מינהל התכנון במשרד הפנים לרענן את התוכניות מחדש ולבחון את ההתכנות הכלכלית של התוכניות, תוך קביעת סדרי עדיפויות חדשים, שכן מרבית מהתוכניות הללו כלל לא רלוונטיות להיום".

- מדוע הוועדה לא התייחסה להעברת הבעלות במגרשים לתעשייה ולמסחר?

"הקרקעות המיועדות לתעשייה ולמסחר, לרוב אינן מנוצלות במלוא היקף זכויות הבנייה, ומכיוון שאין קרקעות אלו משמשות כביתו של פלוני, הרי שבעצם הבעלות בהן, המינהל שומר לעצמו את היכולת לשנות את ייעודן בעתיד, בהתאם לצרכי ומדיניות הממשלה. משום שכך, המליצה הוועדה להסתפק במבצע היוון במגזר העירוני בקרקע המיועדת לתעסוקה, תוך שערוך מחדש של כל הנכסים".

לכל הסקפטיים בנוגע ליישום דו"ח ועדת גדיש, הרי שניתן לומר, שיישומו החל, למעשה, כאשר המינהל הגיע להבנות וחתם לפני כשבועיים על הסכם היסטורי עם קק"ל, לפיו תקבל קק"ל, בתמורה לקרקעותיה בערים, קרקעות מדינה בנגב, בגליל ובמקומות נוספים בהיקף זהה.

הצדדים הסכימו, כי המלצות ועדת גדיש יחולו רק על קרקעות בבעלות המדינה ולא על קרקעותיה של קק"ל. כמו כן, המדינה תעביר לקק"ל את השווי הכספי של המקרקעין המועברים על-ידי הקק"ל, בניכוי שווי המקרקעין שהקק"ל מקבלת. חישוב התמורות הקרקעיות והכספיות יערך על-ידי שמאים מכל צד, ובמקרה של חילוקי דעות יכריע היועץ המשפטי לממשלה.

בכל מקרה שתהליך השומות יתארך מעבר למוסכם, תעביר המדינה לקק"ל מקדמות בהיקף של 500 מיליון שקל, בחמישה תשלומים שנתיים שווים של 100 מיליון שקל לשנה.

בקק"ל רואים בהסכם הישג, שכן היקף הבעלות של קק"ל על קרקעותיה במדינת ישראל לא ישתנה ויישאר על 13% מאדמות המדינה. בכך רואה קק"ל שמירה על עיקרון הבעלות הלאומית על קרקעות העם היהודי במדינת ישראל, שהוא העיקרון המנחה שלה.

במסגרת ההסכם, נקבע, כי תקום ועדת תיאום בהרכב נציגי מדינה וקק"ל, לה תהיה הסמכות לדון בנושאים פרטניים הנוגעים לקק"ל. בהמשך לכך, נציגות קק"ל במועצת מקרקעי ישראל תותאם לחלקה היחסי של הקק"ל בקרקע המנוהלת על-ידי המנהל. נציגות קק"ל במועצה תהיה 13%, מה שיביא לפינויים של 6 כסאות נחשקים. על-פי ההערכות, הכוונה היא לדלל את חברי המועצה ולהכניס 3-4 נציגים שונים במקומם של נציגי קק"ל.

שינוי דרסטי נוסף שיחול במינהל הנו הקמת חטיבה עסקית. במינהל הבינו, שאינם יכולים לנהוג ביזם המתכנן להקים 500 יח"ד ובחוכר המעוניין להקים פרגולה בחצר, באותה רמת התייחסות. לפיכך יקימו חטיבה עסקית, אשר תפעל לקידום שיווק הקרקעות מול היזמים השונים, תוך קביעת סדרי עדיפויות. החטיבה תכלול את יחידות תכנון ופיתוח, שיווק וביצוע עסקאות, שמאות, פינויים כלכליים ופרויקטים מיוחדים. החטיבה העסקית תפעל ב-3 מרחבי פעילות ומחוזות המינהל יבוטלו.

במקביל, יוקמו במינהל סניפי שירות במקומות בהם ישווק המינהל מגרשים רבים. לדוגמא, בעיר מודיעין, הכוללת בנייה מסיבית על קרקעות המדינה, יקים המינהל סניף קצה, מעין מרכז שירות מקומי, אשר יתאפיין בגמישות תפעולית.

בנוסף, תוקם חטיבת שמירה על הקרקע, שתמקד פעילותה בשמירה ובפיקוח על מקרקעי ישראל.

ועדת גדיש הפקידה בידי מינהל התכנון במשרד הפנים את האחריות על התכנון המתארי בכל הרמות (ארצית, מחוזית ומקומית), ואילו בידי המינהל ומשרד הבינוי והשיכון השאירה את האחריות על התכנון המפורט.

מבחינה זו אין כל חידוש בהמלצות הוועדה, שכן חלוקה תכנונית זו הייתה מאז ומעולם, אף על פי שמעולם לא יושמה בפועל. לדברי זכאי-נוימן, כעת, כאשר מינהל התכנון יבוקר ויימדד על-פי עמידה ביעדים ותיבחן יכולתו התכנונית, יביא הדבר להתייעלות המערכת.

- מינהל התכנון במשרד הפנים מתוקצב במסגרת תקציב המשרד, וכאשר יהיה על השר לקצץ בתקציב, הרי ברור שהקיצוץ ייעשה על חשבון מינהל התכנון, כנהוג במחוזותינו.

זכאי-נוימן: "מינהל התכנון במשרד הפנים יקבל בנוסף את התקציבים, אשר שולמו עד כה למינהל מקרקעי ישראל בגין תכנון. מדובר בכספים רבים ובעזרת ניהול נכון העבודה תיעשה על הצד הטוב ביותר".

לראשונה הוגדרה הפרדה ברורה בין תפקידו של משרד הבינוי והשיכון לזה של המינהל. משב"ש יתכנן תוכניות מפורטות ויפתח פרויקטים באיזורי עדיפות לאומית, ישובים חדשים, פרויקטים להתחדשות עירונית ויטפל בפרויקטים לזכאים ולאוכלוסיות מיוחדות.

מעיון ברשימת חברי ועדת גדיש עולה במפתיע, כי לא היה ייצוג למשב"ש, וזאת למרות היותו גורם חשוב ועיקרי העובד במקביל למינהל.

חידוש נוסף העולה מן הדו"ח, הוא ההכרה בצורך לבחון מחדש את מנגנוני הערר על החלטות השמאי הממשלתי בהשגות. לשם כך, שר המשפטים ימנה בהקדם צוות במשרדו בשיתוף נציגי המינהל, אשר יבחנו את הנושא.

יו"ר לשכת השמאים, רן וירניק: "במשך שנים אנו נאבקים בתופעה של ניגוד עניינים מצד השמאי הממשלתי, שכן לעיתים רבות הוא מזמין השומה ובד בבד משמש כשמאי מכריע במסגרת ערר המוגש ע"י אחד הצדדים".

בדו"ח יש בשורה לשמאי המקרקעין, שכן מעתה המינהל יאפשר ביצוע מזורז של עסקאות מסויימות על בסיס שומה עצמית, שנעשתה ע"י שמאי מקרקעין מטעם המבקש (בכפוף למנגנון בקרה של השמאי הממשלתי).