"חלוקת סיכונים הוגנת"

לרו"ח צביקה חלמיש יש לפחות ארבע סיבות להיות מרוצה עם סיום תפקידו כסגן החשכ"ל בתחום התשתיות. רגע לפני שהוא נוחת בארה"ב לתפקיד מרתק לא פחות, נציג החשכ"ל בניו-יורק, הוא מסמן "וי" גדול מאוד על רשימה מכובדת של פרויקטים, שקודמו לאחר עיכובים ארוכים. כך למשל הביא חלמיש לחתימה על ההסכם הזיכיון עם כרמלטון בפרויקט מינהרות הכרמל, בהיקף של מיליארד שקל, פרויקט שתקוע כבר 7 שנים.

באיחור של למעלה משנתיים נקבע להבוקר (א') טקס חתימת ההסכם מול סיטי-פס, זכיינית הקו הראשון ברכבת הקלה בירושלים, בהיקף של 2 מיליארד שקל. רק לאחרונה המו"מ המייגע מול דרך ארץ לעניין סלילת קטע הצפוני בכביש 6, קטע 18, הגיע אף הוא אל קיצו. אחד ההישגים המרשימים הוא קידום פרויקט ה-PFI בכביש 431 - בתוך שנה הושלם ההליך המכרזי, ובשבוע שעבר נחתם הסכם הזיכיון עם חברת נתיבי היובל של דניה סיבוס, בהיקף של 1.4 מיליארד שקל.

חלמיש, בראיון סיכום בלעדי ל"גלובס", מדגיש, שההישג המרכזי הוא יצירת תשתית אחידה למכרזים בשיתוף הסקטור הפרטי. הוא מודה שהמדינה ירתה לעצמה ברגל כשהטילה על היזמים סיכונים לא סבירים, יצרה אפליה לטובת המימון המקומי ביחס למימון הזר, ושהסרבול וחוסר האחידות במכרזים הבריחו יזמים ומשקיעים.

"עכשיו המצב שונה", הוא אומר, "יש לנו את הכלים לעשות BOT חכם". למחליפו, עמי לנדאו, הוא משאיר משימה: למצוא פרויקטים לשיתוף הסקטור הפרטי, כי כיום יש רק שניים על הפרק.

גלובס: 3 פרויקטים נחתמים בימים אלה: 431, רכבת קלה בירושלים ומנהרות הכרמל. ההישג, למעט 431, הוא מוגבל לאור הסחבת הבלתי נסבלת בלוחות הזמנים.

חלמיש: "אחד ההישגים היותר גדולים, מעבר לחתימה על הפרויקטים, זה יצירת תשתית עבודה שתאפשר להגדיל את מהירות קידום הפרויקט. בעצם יצרנו תשתית של מבנה המכרז, שכולל בתוכו את חלוקת הסיכונים בינינו לבין הצד השני. התשתית מאפשרת לי לפרסם במהירות פרויקטים. המתמודדים יודעים בדיוק למה מצפים מהם, יש אחידות בדרישות שלנו ובחלוקת הסיכונים, אז גם הצד השני לא צריך להתחיל כל מכרז מחדש, להעריך ולנתח את חלוקת הסיכונים. גם המתמודדים מכינים את ההצעות במהירות גבוהה יותר ובעלות נמוכה יותר.

"יצרנו תשתית שמתבססת על סמך הניסיון שלנו, שיחות עם הבנקים והיזמים, ובנינו מוצר שכולנו יכולים לחיות איתו. שם המשחק הוא חלוקת סיכונים. החוכמה זה ליצור את אותה נקודה, שאני יודע שהעברנו את הסיכונים שהם יכולים להתמודד איתם יותר טוב ממני, והשארתי אצלי את הסיכונים שאין ליזם הפרטי אפשרות להתמודד אתם. חלוקת סיכונים לא חכמה היא הכשל העיקרי שתקע את הפרויקטים לשנים".

- השינויים שהכנסתם במכרזים יביאו לקיצור בלו"ז?

"בוודאי. ברכבת קלה ירושלים, לדוגמא, ההסכם נחתם בנובמבר 2002 ובעצם רק עכשיו אנחנו חותמים על הסגירה הפיננסית. אם נשווה את זה לפרויקט כמו 431, שבו בעצם בנינו את המכרז אחרי ששמענו את כולם, אז ב-431 הסגירה הפיננסית תהיה מהירה מאוד. להערכתנו היא לא תיקח יותר מחצי שנה, וגם זה בגלל בעיות של ניסוחים, ולא בגלל בעיות של חלוקת הסיכויים. כל ההתנהלות של משרד האוצר והתחבורה ב-431 היא הוכחה לכך, שהשינויים שהוכנסו עובדים. קיבלנו ארבע הצעות טובות, המוסדיים נכנסו לתמונה והמונופול של הבנקים לאומי ופועלים נשבר.

"סוד ההצלחה הוא חלוקת הסיכונים. אני אתחיל מהסיכון הפשוט כמו ארכיאולוגיה, או סיכון כמו תביעות, או סיכונים שנוצרים למשל כתוצאה משינוי חוקים. סיכונים אלה לעולם יהיה באחריות המדינה, והיזם, בצדק, לא מוכן לקחת על עצמו, כי אין לו שום שליטה עליהם. יש נושאים שאם המדינה לא תיקח אותם על עצמה, כמו למשל רשת ביטחון, פשוט לא יהיו פרויקטים".

- פרויקט מנהרות הכרמל נראה מבחינת המדינה כשיא כל הטעויות.

"בפרויקט זה יש צירוף של הרבה מאוד בעיות. צריך לזכור, שזה היה הפרויקט התחבורה הראשון בשיטת ה-BOT. הכשל העיקרי נבע מחלוקת סיכונים שגויה, ליזם לא ניתנה רשת ביטחון והאחריות הסטטוטורית הוטלה עליו. הפרויקט נתקע קודם כל על הסטטוטוריקה, ואח"כ בשל סוגיית המימון.

"בשלב שבו החשכ"ל, ירון זליכה, ואני נכנסו לתמונה, בכרמלטון הבינו שתנאי המשחק השתנו. שאנחנו מוכנים לשנות את חלוקת הסיכונים באופן כזה, שאנחנו משפרים את העמדות של שני הצדדים. בכרמלטון הבינו שהמדינה עקבית ונחושה להכריע - או שנגיע להבנות או שמבטלים את המכרז, מפרסמים חדש ומחלטים ערבויות".

- האחריות לכישלון הפרויקט היא של המדינה, שמראש לא חילקה באופן נבון את הסיכונים?

"הבעיה היתה גם בחלוקת הסיכונים וגם בזה שלא היתה אחידות בין ההסכמים השונים. זה יצר פתח לניסיון מצד היזם ומצד הבנק להשיג חלוקת סיכונים אחרת. הבנק לא מצליח להבין למה כשיש לו הגנה אחת בפרויקט אחד, הוא לא זכאי לקבל את אותה הגנה בפרויקט אחר. בנוסף הבנק והיזם מעריכים, שהמו"מ יכול להימשך שלוש שנים ולא קורה כלום, אז אין לאף אחד תמריץ לסיים את התהליך, כי כל מי שעוסק במו"מ זה היועצים ועורכי הדין, שבסופו של דבר מרוויחים מעצם קיום המו"מ לפעמים יותר מאשר מזה שהפרויקט נסגר".

- אולי היה עדיף להימנע מקידום פרויקטים באמצעות הסקטור הפרטי, אלא לאחר למידה מעמיקה הרבה יותר של התחום.

"בשום אופן לא. למדנו תוך כדי תהליך. נכון שנגרמו למשק הפסדים מאי ביצוע הפרויקטים. במנהרות הכרמל המשק מפסיד כל שנה 250 מיליון שקל מאי ביצוע הפרויקט. עצם העובדה שלא התחילו לעבוד על המנהרה, למרות שההסכם הוא מ-1997, זה בטח לא מעיד על הצלחה גדולה. נכון, טעינו, ולמדנו תוך כדי תהליך ולמרות הקשיים. באמצעות המימון עם הסקטור הפרטי קידמנו פרויקטים בהיקפים חסרי תקדים, שלא היו יוצאים לפועל במסגרת תקציבית.

"הדבר החשוב הוא לא לחזור על טעויות פעמיים. אחד הלקחים המרכזיים הוא, שלא יוצאים למכרז בפרויקט שלא הגיע לנקודה של בשלות. אנחנו לא רצינו להגיע למצב שהיינו בעבר, כמו המכרז לבניית הכיתות, שבוטל לאחר שהמתמודדים השקיעו הרבה כסף. זה גורם את הנזק הכי גדול. לכן לא נפרסם שום מכרז עד שאנחנו בטוחים שנכון לצאת, ויש לנו תהליך מובנה. קודם הפרויקט צריך להיות כדאי כלכלית כפרויקט בשיתוף המגזר הפרטי. ברגע שהוא עבר את המשוכות האלה - אז מפרסמים את המכרז".

- פרויקט כביש הרוחב 531 תקוע זה שנים בשל חוסר בשלות?

"רק עכשיו הגיע הזמן הנכון לפרסום המכרז, ואנחנו עובדים עליו, ונפרסם אותו בקרוב מאוד. היו המון סוגיות משמעותיות שעיכבו את פרסום המכרז. האחידות שיצרנו במכרזים תאפשר לנו לפרסם את המכרז בתוך זמן קצר מאוד. כך גם לגבי ההליך לבחירת הזוכה והסגירה הפיננסית. היום אני לא צריך להשקיע אלפי שעות יועצים כדי שנוציא את המכרז. התשתית שיצרנו תיתן את פירותיה כבר במכרזים הקרובים. יש לנו את הכלים לעשות BOT חכם במהירות וביעילות".

- איזה פרויקטים נוספים אתה צפוי לפרסם בקרוב באמצעות הסקטור הפרטי?

"למעשה היום על הפרק ישנו רק כביש 531, שיפורסם בשיטת ה-PFI (המדינה משלמת ליזם), ועוקף קריות בחיפה, שמתוכנן כ-BOT (כביש אגרה). בתחום של המים יש איזשהו מיצוי של ה-BOT. עיקר הפרויקטים יהיו בתחום הכבישים, ולא בתחום הרכבות הקלות בשלב הזה. זה לא נכון יהיה לקדם BOT ברכבות קלות, אלא אחרי שיושלם הפרויקט במלואו.

"במשרד האוצר והתחבורה בוחנים איזה פרויקטים, בעיקר בתחום הכבישים, מתאימים לפרסום באמצעות הגופים הפרטיים. בתחום התשתית מתוכננים מכרזים בהיקפים של למעלה מ-35 מיליארד שקל בתוכניות של הרכבת ושל מע"ץ".

- מה הפיתרון שלכם למצוקה המימונית ולעיכובים בסגירות הפיננסיות?

"הסגירות הפיננסיות ארכו יותר מדי זמן. שוק המממנים היה מוגבל. הבנקים, פועלים ולאומי, ידעו שלא משנה מי יזכה, הם כנראה יגיעו אליו, והם באופן טבעי הציבו תנאים. מאידך, היו באמת סיכונים שהבנקים באו ואמרו: זה סיכון יותר מדי כבד, שאנחנו לא ניקח על עצמנו. צריך לזכור, שהבנק מממן לפחות 75%-80% מעלות הפרויקט. הבנק לא רוצה ליפול יחד עם היזם.

"חוסר האחידות במכרזים בכלל, וחלוקת סיכונים שגויה, יצרו בלבול עוד יותר גדול. בבנקים לא היה מסוגלים להבין למה הם צריכים לקבל על עצמם סיכונים שאינם בשליטת היזם - כמו סטטוטוריקה ואינתיפאדה. דבר נוסף, היזמים בעצמם לא מיהרו להגיע לסגור את הנושא הפיננסי לפני הזכייה, זה עלה להם כסף. כל המרכיבים האלה ביחד יצרו מצב של קושי במימון.

"מה שעשינו, יצרנו מכרזים אחידים. בסוגיית המימון דאגנו להשוות בין ההגנות שניתנו על ההלוואה שקלית, ולא ניתנו על ההלוואה במט"ח - ביטלנו את האפליה המעוותת בין בנקים מקומיים לזרים. דירגנו את הפרויקט כבר בשלב המכרז. הדירוגים בקבוצת AA שקיבלנו אפשרו לגורמים מוסדיים להשתתף במימון. תרגמנו את המכרזים לאנגלית כדי לעניין גורמים זרים. כבר רואים את השינוי. ב-431 כל הקבוצות השיגו מימון גבוה יותר ממה שהם נדרשו, גופים מוסדיים שותפים וגם בנקים זרים התמודדו".

- המצב הבטחוני הוא גורם שהקשה על הסגירות פיננסיות בפרט ועל קידום פרויקטים בשיתוף הפרטיים בפרט?

"אני לא מסכים לזה. לא כל דבר מושפע מהמצב הבטחוני. למשל, לפרויקט 431 ומתקן ההתפלה בפלמחים אין השפעות בטחוניות. הגורם הבטחוני יוצר קושי, אבל הוא לא מהווה סיבה מספקת לעצירה של פרויקטים. מצב בטחוני מעורער מקשה להביא קבלנים זרים, בנקים זרים, אבל עדיין יש את החברות המקומיות, וגם היו חברות זרות שהגיעו. למשל, ברכבת הקלה ירושלים החתימה על חוזה הזיכיון היתה באמצע האינתיפאדה, בנובמבר 2002. הצד הביטחוני מפריע, אבל הוא אינו גורם מטרפד ומשתק פעילות.

"אני חוזר שוב על המנטרה של חלוקת סיכונים. גם הנושא הבטחוני זה עניין של חלוקת סיכונים, כי אם אני נותן ליזם רשת ביטחון לתנועה, או למספר הנוסעים, אז גם נתתי מענה לנושא הבטחוני ויצרתי חלוקת סיכונים הוגנת בין הבנקים למדינה. אני לא חושב שאינתיפאדה זה גורם שימנע את הפרויקטים".

- בפרויקט הרכבת הקלה ירושלים, שתי קבוצות הלכו הביתה בגלל האינתיפאדה.

"עדיין נשארו שתי קבוצות אחרות. דרך אגב, היום כשאנחנו אחרי שיא האינתיפאדה, אז דווקא קבוצה כמו דרגדוס מספרד, שהיתה שותפה במנהרות הכרמל ופעלה בישראל בכל תקופת האינתיפאדה, בחרה לעזוב בתקופה זו, בשל שינוי מדיניות בחברה, ללא קשר למניע בטחוני.

"לדעתי האלמנט של לוחות הזמנים הוא הרבה יותר דומיננטי בהשפעה שלו מאשר הגורם הביטחוני. מעבר לתרומה הישירה למשק, שנאמדת במאות מיליוני שקלים לשנה, עבודה בלו"ז קצר היא דינמיקה נכונה כשעובדים מול הסקטור העסקי. מהסחבת והעיכובים כולנו מפסידים, חוץ מהיועצים ועורכי הדין. העבודה בלו"ז הגיוני מעודדת את היזמים להשתתף במכרזים נוספים, כי הם כבר יצרו את התשתית".

- גם במו"מ מול דרך ארץ בעניין הקטע הצפוני בכביש 6 הפגנתם עיכוב וסחבת. דווקא במקרה הזה, שלא הייתם קשורים בחוזה מחייב, יכולתם לפרסם מכרז ולהיות היום בשלבים מתקדמים.

"מצד אחד חברת חוצה ישראל המשיכה לקדם את הכביש, כאילו אין דרך ארץ. מצד שני עשינו את המו"מ עם דרך ארץ. אני חושב שגם עצם העובדה שחוצה ישראל התקדמה בכביש, ולדרך ארץ היה ברור שיש לנו אלטרנטיבה, החרב של האלטרנטיבה של חוצה ישראל סייעה לסיים את המו"מ. לא היתה אלטרנטיבה אמיתית של מכרז חדש. היו שתי אלטרנטיבות: דרך ארץ או חוצה ישראל, כלומר כמדינה. תמיד מספיק שיש אלטרנטיבה אחת נוספת. לא צריך יותר מזה, כי הצד השני יודע, שתמיד יש לך אופציה ואתה לא חייב אותו".

חלמיש היה אחראי בין היתר על קידום תוכנית הפיתוח של רכבת ישראל. חברת הבקרה שמינה החשכ"ל לרכבת ודו"חות הביקורת מעידים על התנהלות לקויה של רכבת ישראל בניהול תקציב של 20 מיליארד שקל. מסתבר שחברת הבקרה היא ההצלה של תוכנית הפיתוח.

חלמיש: "ברכבת, אנחנו בעצם רוצים לראות, שאנחנו מבטיחים את עצמנו, כך שבסוף תקופת החומש לא נגיע למצב שבו פרויקטים נתקעים, כי חסר תקציב כתוצאה מחריגות וכשל בתכנון. אנחנו מכירים הרבה פרויקטים שהיו בעבר, בעיקר בנושא הכבישים במע"ץ, שבגלל חריגה בעלויות הפרויקטים לא הסתיימו. מאחר ויש מסגרת של 20 מיליארד שקל, עדיף לקבל 28 פרויקטים שלמים מאשר 33 פרויקטים תקועים. אנחנו רוצים לוודא שאנחנו בתוך הפרויקטים לא מפספסים. חברת הבקרה באה לסייע לרכבת ישראל ולא לצאת נגדה, וברכבת מפנימים שמדובר בצעד חיוני".

- מראש צפיתם שיש בעיה ברכבת?

"הערכנו שחוסר הבקרה לכשעצמו יביא לבעיה. הרכבת היא הרי לא חברה שמסתכלת כל שנה על השורה התחתונה, אלא יש פה פרויקטים שנעשים במימון של המדינה, ולכן, אם אין לך מישהו על הראש, אז קל לך להתפשר על דברים. הרכבת פחות רגישה ביחס לחברה פרטית, שבסופו של דבר צריכה לעשות לעצמה דו"ח רווח והפסד. היינו בטוחים שבלי הבקרה אנחנו נתברבר בתוכנית. לדעתי אך ורק בגלל חברת הבקרה הרכבת הלכה ועשתה רה-ארגון של תוכנית הפיתוח".

- נשמע שאתה חושש לאיבוד הזדמנות ברכבת.

חלמיש: "לא. אני חושב שהיום כל פרויקט שנחנך מצביע על הצורך בתחבורה הרכבתית. הביקושים יותר גבוהים מהתחזיות ואין ספק שקווי הרכבת טובים ויעילים. בלי חברת הבקרה הרכבת היתה הולכת לאיבוד, היינו מקבלים פחות פרויקטים ובעיות נוספות בתכנון ובתפעול".