חקיקת הפקעות עוקפת בג"ץ

המדינה נדחפה בעל כרחה למהלך זה של תיקון החקיקה, בעקבות החלטות בג"ץ בהרכב 9 שופטים בפרשת קרסיק וסמואל (בג"ץ 2390/96 ובג"ץ 360/97), אשר קבע כי משבטלה המטרה הציבורית שלשמה הופקעה קרקע, יש להחזיר אותה לבעליה.

בפנייתו למחוקק קבע בג"ץ: "רואים אנו מחובתנו להפנות קריאה למחוקק, כי יעשה ובמהרה להסדרת נושא הפקעתם של מקרקעין בחוק מקיף ומסודר" (ע' 71 לפסק הדין). עיון מעמיק בתזכיר הצעת החוק מגלה שלא זו בלבד שאין המדובר בהסדרת כלל נושא ההפקעות בחוק מקיף מודרני ומסודר, אלא שמדובר בתיקון חקיקה בטלאים, שעוקף קביעות יסודיות ומהותיות של פסיקת בג"ץ.

בג"ץ קבע ברוב דעות עקרונות לפיהם קיימת זיקה קניינית נמשכת בין קרקע שהופקעה לבין בעליה (גישת השופט חשין), וכי הסמכות להפקיע ולהמשיך להחזיק בקרקע המופקעת הינה צמודה לקיומה של מטרה ציבורית (גישת השופט זמיר).

והנה, תזכיר החוק סותר עקרונות אלו, מניח כי קרקע שהופקעה היא קניין המדינה, וקובע כי רק בהתקיים תנאים מסוימים ומיוחדים תמכור המדינה את הקרקע לבעלים בחזרה, במחיר השוק דהיום, או תחזיר לו אותה בתמורה להשבת הפיצויים שקיבל, וזאת רק במקרה שלא נעשה בה כל שימוש.

יתר על כן, התזכיר קובע התיישנות גורפת לכל הקרקעות שהמדינה הודיעה על הפקעתן ועל תפיסת החזקה בהן לפני שנות ה-80, ומציין, כי מניין ההתיישנות (ספירת 25 שנים המונעת תביעה להשבת קרקע) יחל מיום פרסום ההודעה על ההפקעה והכוונה לתפוס חזקה.

גם בנושא זה קיימת סתירה מהותית לפסיקת בג"ץ, שקבעה מפורשות כי העילה לדרוש את השבת הקרקע קמה לאזרח רק משנסתיימה המטרה הציבורית שלשמה הופקעה, ולא ממועד הפרסום על ההפקעה או על מועד תפיסת החזקה בה. כך למעשה מבקשת המדינה מחד להמשיך ולעשות כבתוך שלה בקרקעות שהופקעו בשלושים שנות המדינה הראשונות, ומאידך לבטל במחי חקיקה פסקי דין של בג"ץ ושל בתי המשפט המינהליים שאינם נוחים לה.

בנוסף קובע התזכיר שורה של תנאים ומכשולים בלתי אפשריים מבחינתו של האזרח להשבת הקרקע לידיו. נקבע, כי אם בינתיים הוכנה תוכנית מתאר לקרקע המופקעת, או שהחזרת קרקע לאזרח תכביד על ביצוע תוכנית מתאר קיימת - היא לא תוחזר. נקבע עוד, כי אם לפחות 25% מבעלי המתחם המופקע או יורשיהם לא יתאחדו לבקש את החזרת הקרקע - היא לא תוחזר.

אך חמור מכל: נקבע כי בעל קרקע מופקעת, שהמדינה השתמשה שנים בקרקעותיו, צריך לרכוש אותה בחזרה מהמדינה במחירה המלא דהיום! כלומר, בעל הקרקע שאולץ להעביר את הקרקע למדינה לפני שנים בערך נמוך (ושילם למדינה מס שבח על הפיצוי שקיבל דאז), נדרש היום להיענש על עליית ערך הקרקעות, במידה רבה בשל מדיניות ניהול הקרקעות ע"י המדינה - ולרכוש אותה במחיר מלא, וזאת גם אם עליית ערך הקרקע אינה נובעת באופן ישיר מפעולות הרשות המפקיעה.

נקל להבין, שהכללת סייגים כה קשים בתזכיר החוק יגרום לכך שהחזרת קרקע מופקעת לבעליה תיהפך לעניין תיאורטי גרידא. מגמתיות ומורכבות ההסדר המוצע בתזכיר החוק בולטים לנוכח הסדר חקיקתי ותיק אחר הקיים ממחצית שנות ה-60 בחוק התכנון והבנייה - התשכ"ה 1965. בחוק התכנון והבנייה, שנחקק עשרות שנים לפני חקיקת חוקי היסוד המתקדמים, נקבע, כי קרקע שהופקעה ללא תשלום פיצויים תוחזר לבעליה חינם, וכי ישולמו פיצויים לאותם בעלים בעת ההפקעה אם ההפקעה חייבה תשלום פיצויים. גם כאן בחרו מקדמי תזכיר החוק שלא לאמץ את המלצת השופט חשין לשקול החלת הסדר זה בחוק החדש.

מן הראוי היה שדבר חקיקה מתקדם ומודרני, המאזן בין זכות המדינה להפקיע קרקע לצורכי ציבור לבין זכויות הקניין של האזרח, יכלול מנגנון פשוט וברור להשבת קרקע שאין בה יותר צורך ציבורי לאזרח וליורשיו. שהרי ברור הוא שאם התחלף צורך ציבורי אחד באחר, תוכל המדינה לחזור ולנסות להפקיע את הקרקע לצורך החדש. כמו כן יש לבטל לחלוטין את סעיף ההתיישנות בתזכיר החוק המוצע לגבי הפקעות שנעשו בעבר, וראוי לכל היותר לקבוע כי מנין התיישנות בת 25 שנה יחל ביום בו יפורסם על חדלות הצורך הציבורי בהפקעה.