לאחר תקופה ממושכת של חוסר פיתוח ואי יעילות בתחום בניית התשתיות במדינה, חלה בשנתיים האחרונות תנופה אדירה בתחום, עם האצת היישום של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי - שיטת PPP - Public private partnership. כביש חוצה ישראל, אשר פרץ את הדרך, קבע הלכה חדשה במשק הישראלי. לראשונה הסתיים פרויקט ענק בתחום התשתיות בתקציב המתוכנן ולפני לוח הזמנים המחויב, תוך קביעת סטנדרטים חדשים של איכות ושל שירות. אולם, כביש חוצה ישראל גם סימן את הכישלון. הוא היה חריג, וכמעט כל יתר המכרזים נכשלו ולא הגיעו לכלל מימוש.
בשנתיים האחרונות חלה מהפיכה בתחום, שתוצאותיה היא סידרה ארוכה של פרויקטים בהיקף כולל של למעלה מ-25 מיליארד שקל (5% תוצר), במגוון רחב של תחומים. יש הטוענים, כי ישראל הפכה בכך לאחת מנותנות הטון בעולם בתחום ה-BOT/PFI. בין הפרויקטים נמנים כבישי הרוחב 431 ו-531, הנתיבים המהירים בכניסה לת"א ולירושלים, מנהרות הכרמל (פרויקט שבעבר קרס ובסביבה החדשה שנוצרה שב לתחייה), הרכבת הקלה בירושלים, הרכבת הקלה בת"א (אשר המכרז לגביה עומד לקראת סיום), מתקני ההתפלה באשקלון, בפלמחים ובחדרה, פרויקט הגז הטבעי (הן בנתיב הימי והן בנתיב היבשתי), קטע 18 של כביש חוצה ישראל והקמת בית הסוהר הפרטי בב"ש. הכנת מכרזים לפרויקטים נוספים נמצאת בעיצומה, ובכלל זה כבישי האגרה חוצה קריות, איילון מזרח ועוד.
החשב הכללי במשרד האוצר הוא האחראי על ייזום וקידום של פרויקטים המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי, ומשמש נקודת ממשק לכל הפעילויות בתחום. הפרויקטים בשיטת ה-PPP מנוהלים כיום בניהול מרכזי אחיד, באמצעות ועדות מכרזים בין-משרדיות, שבראשן עומד סגן בכיר לחשב הכללי, וחבריהן נציגי אוצר ונציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים. הקמת ועדה בין משרדית ייעודית, המשותפת לכלל הגורמים הרלוונטיים, מאפשרת את האצת המכרזים והוצאתם אל הפועל.
את התרומה הרבה לתנופה האדירה שנרשמה בתחום בשנתיים האחרונות יש לייחס, בין היתר, לשינוי תרבות המכרזים. החדרת הנורמה העסקית המקובלת, לפיה הזכיין מחויב לעמוד באופן מלא בתנאי החוזה, תוך פישוט מבנה המכרזים והמסמכים המשפטיים ויצירת סטנדרטיזציה בין המכרזים השונים, הביאו לשינוי המיוחל בהשבת החברות הישראליות המובילות ועידוד כניסתן של החברות הזרות לתחומי התשתית בארץ. בנוסף, הוסרו חסמים שונים בתחומי המימון, המיסוי והחשבונאות, אשר תרמו גם הם לכניסת גורמים מממנים שונים המתחרים במערכת הבנקאות הישראלית.
יצוין, כי הפרויקטים בתחום התשתיות מאופיינים במורכבותם הרבה, הן בהיבט הפיננסי והן בהיבטי ההפעלה והתחזוקה. לפיכך, קיימת חשיבות רבה לתכנון מקיף ומדויק של כלל הפרויקט, לרבות שלבי ההקמה, ההפעלה והתחזוקה לאורך השנים (Life Cycle Cost).
גוף עסקי שהינו בעל ראייה ארוכת טווח, יבטיח תכנון נכון של מחזור החיים הכולל של הפרויקט תוך קבלת החלטות כלכליות אשר תאפשרנה חיסכון בעלויות האחזקה וההפעלה. בניגוד לגוף עסקי, הממשלה אינה מאופיינת ביכולת ראייה לטווח הארוך, כלומר בתכנון כולל ומקיף של כל חיי הפרויקט, היות ותכנונו על-ידי הממשלה מושפע משיקולי התקציב של השנה השוטפת.
כך לדוגמא, יזם פרטי ישקיע כספים בעת ההקמה במטרה לשלב טכנולוגיה חדשה ומתקדמת שתביא להוזלה בעלויות התפעול העתידיות. מנגד, בשיטה התקציבית לא תתבצע תוספת לעלויות הקמת הפרויקט, גם אם משמעותה הוזלת כלל עלויות הפרויקט בראייה ארוכת טווח על-ידי הפחתת עלויות התחזוקה וההפעלה על פני השנים. כך נראה, כי שיקולי התקציב של השנה השוטפת מונעים קבלת החלטות כלכליות גרידא לעניין הפרויקט, ומכאן מביאות לעלויות תפעול גבוהות.
במבחן התוצאה, שיטת ה-PPP מקצרת באופן משמעותי את לוחות הזמנים לעומת בניית פרויקטים בשיטה התקציבית, המתאפיינת בלוח זמנים ממושך, באי התחשבות בערך הזמן של הכסף, בניגודי אינטרסים ובבירוקרטיה. כדוגמא ניתן לציין את שרשרת הפרויקטים האחרונה, אשר מצטיינת בהכנה מהירה של המכרז ובחירת הזוכה (עיין ערך כביש 431, שהתהליך ארך שנה בלבד) ובמקביל את הביצוע המושלם של הפרויקט (עיין ערך כביש חוצה ישראל או מתקן ההתפלה באשקלון). הערך המוסף למשק מקיצור לוחות הזמנים לא יסולא בפז.
ישנם מספר יתרונות בולטים נוספים לפרויקטים, המיושמים בשיטת ה-PPP, ביניהם גידור לוחות זמנים, גידור עלויות הפרויקט, גידור סיכונים וחלוקתם באופן אופטימאלי בין הזכיין למדינה - הזכיין הפרטי הוא הגורם שיודע לנהל את הפרויקט בצורה המיטבית, ולכן הוא אשר נושא בסיכוני ההקמה והניהול של הפרויקט, תוך הפחתה משמעותית של אי הוודאות למדינה, המזמינה את הפרויקט. מנגד, המדינה נושאת בסיכונים סטטוטוריים, שינויי מדדים וארכיאולוגיה, שאותם היא מיטיבה לנהל מאשר המגזר הפרטי.
יתרון נוסף בשיטה הוא השימוש בידע ובניסיון בינלאומי. לדוגמא, בפרויקט בית הסוהר הפרטי בב"ש ישלב הזכיין תפיסת תכנון והפעלה חדשנית, השונה מאופן ההפעלה של שירות בתי הסוהר היום. החדשנות מייצרת חסכון שנאמד במכרז זה בכ-350 מליון שקל לאורך חיי הפרויקט. לו היתה מיושמת השיטה בכלל בתי הסוהר, היה מגיע החיסכון המקביל לסכום עתק של 5 מיליארד שקל, שהם אחוז תוצר שלם, וזאת בבתי הסוהר בלבד. שוו בנפשכם מהו הערך המוסף למשק ממערך התשתיות החדש בכללותו?
כמו כן, במסגרת הפרויקטים דורשת המדינה בטוחות מהזכיין להבטחת עמידתו בהתחייבויותיו בכל שלבי ההליך המכרזי ותקופת הזיכיון, ובכך מבטיחה לאזרח את יישומו. יתרון זה מקבל משנה תוקף, עם מדיניות החשב הכללי, הרואה חשיבות רבה בקיום מלא של התחייבויות הזכיין, ובהעדר היסוסו לחלט ערבויות של יזמים המפרים את התחייבויותיהם.
האוצר השכיל להבין, כי פרויקטים המיושמים בשיטת ה-PPP הינם בעלי תועלת כלכלית גדולה למשק, ויש בהם פוטנציאל לפתור אחת ולתמיד את מצוקת התשתיות במדינה. ההיקף העצום של הפרויקטים שיצאו לדרך בתקופה כה קצרה, של שנתיים בלבד, מחזק את התקוות התלויות בערוץ זה. בה בעת, שיתוף הפעולה שבין הסקטור הפרטי לציבורי מאפשר למדינה להפחית את מעורבותה במשק ולהקטין את הסקטור הציבורי, תוך חסכון ניכר במשאבי זמן וכסף.
ירון זליכה הוא החשב הכללי באוצר.
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
