תחשיב היטלי הפיתוח: משחק במספרים

בשנים האחרונות, עקב חקיקת ההקפאה בנושא הארנונה והמשבר החמור הפוקד אותן, מצאו הרשויות המקומיות דרכים חלופיות להעשיר את קופתן - דרך גביית היטלי פיתוח. בחיובים אלו נתקלים בשני מקרים: בעת בנייה חדשה, או בשל ביצוע תשתיות של הרשות המקומית בסמוך לנכסים שבבעלותכם, כגון סלילת כביש גובל, החלפת תשתית ביוב, ביצוע פרויקט ניקוז מי גשמים וכו'.

מטרתו של ההיטל, בניגוד למס, הינה אך ורק לממן את עלות התשתית שבגינה הוא נגבה. לעומתו, מס מוטל על הנישום מבלי שהרשות נדרשת ליתן תמורתו שרות כלשהו. נשאלת השאלה: כיצד הרשויות הופכות את ההיטל למס אשר יסייע בידן לשלם משכורות? מסתבר שבקלות רבה.

חוק העזר של הרשות המקומית אמור לאפשר לה לגבות מבעלי הנכסים את כל עלויות הפיתוח של התשתית הרלבנטית, באופן שסך ההכנסות הצפויות מההיטל יכסו את כל הוצאות הרשות המקומית לצורך פיתוח התשתית הרלבנטית. עיקרון זה ידוע בשם "משק כספים סגור", לפיו, בטווח הארוך משתוות סך ההכנסות מההיטל לעלות פיתוח התשתית.

חישובם של התעריפים לכל מ"ר (או מ"ק) נעשה תוך הסתמכות על תחשיב שנערך בידי מומחים לדבר. זהו תחשיב שביסודו חלוקת שני פרמטרים האחד בשני: האחד (מצד המונה) כולל את עלויות הפיתוח העירוניות בנוגע לתשתית הרלוונטית, לרבות עלויות והוצאות עתידיות, וזאת בהסתמך על תוכניות אב עירוניות, ובצד האחר (בצד המכנה) כולל את שטחי הקרקע והבנייה הקיימים והפוטנציאלים בתחום העירייה.

החיסרון המרכזי של השיטה הינו הבסיס הספקולטיבי הקיים ביסוד התחשיב הכלכלי עליו מבוסס ההיטל. תחשיב זה, מחמת היותו תחשיב גלובלי הצופה בחלקו את פני עתיד, מתבסס מטבעו על הערכות, תוכניות, מחירים ומשתנים, שאין כל ביטחון כי אכן יתקיימו. בהיות התחשיב בחינת אומדן, קיים מדרך הטבע פער כלשהו בין צפי עלות התשתית הנאמדת על פיו, לבין עלות התשתית במציאות. כל שהרשות צריכה לעשות על מנת להגדיל את גובה ההיטלים זה להיות "ליברלית" בחישוב כמות התשתיות שיותקנו ובמחירם, ו"קמצנית" בחישוב סך השטחים שהיא צופה שייבנו באותה תקופה.

ניקח לדוגמא את תעריפי היטל הסלילה בעיר תל-אביב. בהנחה (המוכחת) שמרבית התשתיות בעיר הונחו לפני 1985, הרי שלכאורה לא ניתן היה להעלות את התעריפים מעבר לעליית מדד המחירים באותה תקופה. אולם, ראו זה פלא - העירייה מצאה לנכון לעדכן את התעריפים ולהעלותם ריאלית עד פי 10 (!) מעליית המדד.

מסתבר שזה רק קצה הקרחון. ידועים לפחות שני מקרים בהם נמצא, שתעריף ההיטלים הוכפל פי 2 ללא כל תימוכין לפעולת ההכפלה, באופן שרירותי ובסתירה לתחשיב הכלכלי על פיו נקבע שיעור הבסיס של ההיטל. דרך נוספת שנמצאה קשורה לזהות השטחים אותם מכניסה העירייה לתוך התחשיב, והכוונה בעיקר לגבי שטחי שירות ומרתפים.

בתחשיבי הרשויות, בעיקר התחשיבים הישנים עד לאמצע שנות התשעים, נערכו התחשיבים לפי השטחים המופיעים בתוכניות בניין עיר ברשויות. מאחר ובתוכניות עד לראשית שנות התשעים לא הופיעו בדרך כלל שטחי השירות, הרי שאלו לא הובאו בחשבון ההיטל. לפיכך, לכאורה, אין לחייב שטחים אלו בתשלום ההיטלים, אולם בפועל, כל הרשויות מחייבות בתשלום היטלים גם עבור שטחי השירות והמרתפים.

וזה עוד לא הכל, במערכת הכספים המוניציפלית קיים בצד התקציב הרגיל סוג נוסף של תקציב, הוא התקציב הבלתי רגיל (תב"ר). התב"ר משמש למימון ביצוע פרויקטים חד פעמיים, הנושאים אופי של עבודות פיתוח ומסתכמים במאות מיליונים בכל שנה. את המענקים הללו יש להפחית מצד ההוצאות בתחשיב, שכן, כפי שאמרנו, התחשיב נועד לכסות עלויות בלבד - אולם בפועל רוב הרשויות אינן נוהגות כך.

במתח המתמיד שבין תכלית הטלת חיוב האגרות לשם מימון פעילויות הרשות המקומית לבין הפגיעה הפחותה במגזר העסקי-יצרני, ובעיקר בתחום הנדל"ן, לא יהא מופרך לומר שהכף נוטה בנסיבות העניין לטובת צמצום הפגיעה במגזר העסקי. גביית מס בלתי סביר מכבידה על המגזר העסקי והצרכן הסופי. יש בכך העדפה של אינטרסים מקומיים צרים על אינטרסים לאומיים מקרו כלכליים חשובים, שהפגיעה בהם עלולה להיות הרת אסון למשק כולו. לפיכך, משרד הפנים יהיה חייב במוקדם או במאוחר לעשות מעשה ולהתערב באופן אקטיבי ב"שוק" תעריפי ההיטלים.

הכותב הינו מנהל מחלקת אגרות והיטלים בחברת דראל נכסים בע"מ, העוסקת בייעוץ כלכלי בתחום תשלומי חובה לרשויות המקומיות.