שינוי מדיניות בוועדה המחוזית: שיקולי הסבירות

הוועדה מחוזית לתכנון ובנייה הינה מן הוועדות החשובות ביותר הקיימות במדינת ישראל. המדובר בגוף סטטוטורי שהוקם מכוח חוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965, אשר עוסק במלאכת שינויי תכנון הגדולים במדינה הלכה למעשה. כל שינוי ייעוד, כל הגדלה של אחוזי בנייה מעבר למידה מסוימת על-פי חוק התכנון והבנייה, צריך לעבור את האישור של הוועדה הזו. למעשה, הוועדות המחוזיות מתכננות את המדינה בפועל, כמובן על בסיס תוכניות מתאר ארציות הקיימות.

מכאן, שאחריות של ועדה מחוזית לתכנון ובנייה הינה אחריות גדולה ביותר, והדרישה למינהל תקין בעבודתה צריכה להיות גבוהה ביותר. הליך אישור תוכנית בוועדה מחוזית מתחיל בתוכנית שמגיעה אליה, עם המלצה של הוועדה המקומית. לאחר דיון פנימי בוועדה המחוזית, מתקבלת לעיתים החלטה על הפקדה, המותנית בביצוע מספר שינויים על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, או על-ידי היזם, כתנאי להפקדתה.

אך לעיתים הוועדה המחוזית מחליטה כי היא לא מוכנה להפקיד את התוכנית. יש לזכור, שבעוד ששיקולי ועדה מקומית ו/או היזם הינם בדרך כלל שיקולים מקומיים ולגבי היזם יש שיקולים כלכליים (דבר לגיטימי בפני עצמו), שיקולי הוועדה המחוזית הינם שיקולים מחוזיים, הכוללים מספר תחומי ועדות תכנון מקומיות (לפחות כך צריכים להיות).

נשאלת השאלה, עד כמה ועדה מחוזית לתכנון ובנייה כפופה גם כן למתן הסברים ו/או נימוקים להחלטתה או לשינוי בהחלטותיה, להפקיד או לא להפקיד תוכנית כלשהי? בשאלה זו עסק ס. הנשיא, השופט ברוך אזולאי מבית משפט המחוזי בבאר-שבע, בעניין עת"מ 300/05, אבני דניאל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז דרום ואח'.

בעניין דניאל, המשיב 3 הקים בשנת 1999 חממה לצד כביש המוביל למושב שיבולים, וזאת ללא היתר בנייה ו/או תוכנית בניין עיר המאפשרת זאת. לימים, הוועדה המקומית נתנה למשיב 3 היתר, אך ההיתר בוטל על-ידי הוועדה המחוזית, כי לדעתה ההיתר ניתן שלא כדין.

בלית ברירה, המשיב 3 החליט לקדם וליזום תוכנית המהווה שינוי לתוכנית מתאר, אך בקשתו להפקדת התוכנית נדחתה על-ידי מליאת הוועדה המחוזית פה אחד. אולם, שניים מחברי הוועדה המחוזית פנו לוועדה המחוזית בבקשה לדון בתוכנית בשנית, ובדיון שהיה שינתה הוועדה המחוזית את דעתה, והחליטה להפקיד את התוכנית, עם שינויים כאלו ואחרים.

בקשת העותר, שהיה בין מתנגדי התוכנית, להרשות לו לערער למועצה הארצית לתכנון ובנייה, נדחתה - ומכאן העתירה.

העותר מלין, כי שני חברי הוועדה לא נתנו נימוקים משכנעים לגבי אילו פגמים נפלו בהחלטה ראשונה שהצריכו דיון שני. כמו כן העותר מלין, כי הוועדה המחוזית, ללא כל הגיון ו/או סבירות, שינתה את עמדתה מבלי שהיו שינויי נסיבות שחייבו עמדה כזו.

המשיבים מנגד טענו, כי העילות של הוועדה המחוזית נעשו על בסיס מינהל תקין, וכי יש להמשיך בהליכי הפקדה ושמיעת התנגדויות וכו'.

השופט אזולאי קובע, כי השאלה שניצבת בפניו היא, האם נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית בכך שאישרה את הפקדת התוכנית, והאם נפל פגם מהותי בהחלטת יו"ר הוועדה המחוזית, שלא נתן רשות לערער על החלטתה של הוועדה המחוזית.

השופט אזולאי קובע, כי זה לא נראה הגיוני ועל בסיס מינהל תקין, שבדיון אחד הוועדה המחוזית מחליטה פה אחד שאין להפקיד, ולאחר מכן, וללא כל הסבר מניח את הדעת, מחליטים שכן אפשר להפקיד. כמו כן, בטרם זומן העותר להשמיע את דעתו, מרכזת הוועדה הודיעה לעותר, כי הוועדה, בדיון פנימי, החליטה לשנות את דעתה ולהפקיד את התוכניות.

השופט אזולאי: "בהחלטה האמורה נפלו מספר פגמים, בכך שההחלטה התקבלה בלי לתת זכות שימוע לעותר, ואין מדובר רק בהחלטה גרידא להביא את העניין לדיון, אלא בהחלטה של מליאת הוועדה עצמה, שקבעה שנפלו בהחלטת ועדת המשנה הסטטוטורית פגמים משפטיים ותכנוניים, כאשר בפועל לא נפל באותה החלטה כל פגם משפטי, וגם לא היה פגם תכנוני מבחינת מרחב שיקול הדעת התכנוני שהיה נתון לוועדת המשנה הסטטוטורית.. פגם נוסף הוא בכך שבטרם החליטה מליאת הוועדה אם לשנות את החלטת ועדת המשנה הסטטוטורית, היא ביקשה להביא את המחלפון המוצע לאישור מע"צ, ובכך ניתן ביטוי של מעשה עשוי להחלטה לשנות את החלטת ועדת המשנה הסטטוטורית בטרם הוחלט על כך סופית על ידי מליאת הועדה".

השופט אזולאי קובע, כי אין הוא נדרש להכריע האם היתה לוועדה המחוזית סמכות לשנות את דעתה, אלא האם בעשותה כן הפעילה שיקול דעת ראוי כמתחייב בנסיבות המקרה, שכן ועדה תכנונית חייבת להפעיל שיקול דעת בזהירות סבירה כדי לא לגרום עוול ולא להסב נזק (ראה 196/90 ירמיהו עוזי חברה לבנין בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות ואח' פד"י מז (2) 111).

ולעניין מתן הרשאה לערער על החלטת יו"ר הוועדה המחוזית, השופט אזולאי קובע, כי המדובר בסוגיה עקרונית של שינוי תכנון, והיה מן הראוי שתינתן רשות ערעור (ראה עע"מ 3662/02 ועד שכונת עין כרם נגד הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים ואח' פ"ד נז(2) 882). פסק דין זה הינו מנחה לדיונים בכל ועדות התכנון, אשר מידי פעם מקבלות בהן החלטות פנימיות פזיזות, שאחרי כן צריך להסבר לאזרח המתנגד איך הן התקבלו.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.