שמאל דוחה וימין דוחה ודוחה...

תוכניות משרד הפנים תואמות את המדיניות של ועדות התכנון באחרונה, להפסיק את ההתנהלות של מתחמי המסחר הגדולים שפעלו ברחבי הארץ באופן בלתי חוקי, כאלה שבמקור ניתנו בהם היתרים גורפים לשימושים חורגים. בנובמבר האחרון החליטה הוועדה המחוזית מרכז לא לאשר את מרבית השימושים החורגים והשימושים הבלתי חוקיים בשטח קיבוץ געש. הוועדה המחוזית גם נזפה בחומרה בוועדה המקומית חוף השרון, על כך שנמנעה מלאכוף את חוק התכנון והבנייה כנדרש.

במקביל, באותו חודש העירה הוועדה המחוזית מרכז לוועדה מקומית-מרחבית זמורה (האחראית על מתחם ביל"ו השוקק), על שהתעלמה מהוראת הוועדה המחוזית בעבר, לפיה על הוועדה המקומית להימנע מלאשר שימושים חורגים באזור. בישיבה שהתקיימה נטען, כי המסחר במתחם ביל"ו פוגע במסחר בעיר רחובות. אזור זה יועד לתעשייה עם אפשרות למסחר מצומצם, אולם השימושים החורגים שאושרו בוועדה המקומית והשינויים בפועל, חלקם שלא כדין, שינו את הפעילות למסחר בהיקפים גדולים. בשנה שעבר יזמה סוף סוף הוועדה המרחבית שינוי תב"ע שתהיה רלבנטית לדרישה לאזור - מתעשייה למסחר או לייעודים אחרים. הוועדה המחוזית הוסיפה תנאים לתוכנית, לפיהם לא יינתנו יותר היתרים לשימושים חורגים, למעט הארכת שימושים במבנים שנבנו כדין ואושרו בהם שימושים חורגים לפני פברואר 2006.

הצרכן משלם

ההחלטה המפורסמת ביותר היא זו שניתנה באוקטובר האחרון, אז דחתה הוועדה המחוזית מרכז בקשה שהגישה עיריית ראשון לציון לשינוי יעוד חלק מאזור התעשייה "מעויין שורק" לאזור תעשייה משולב בשימושי מסחר, בילוי ותעסוקה. תוכנית זו נועדה לאפשר בין היתר את הקמת סניף איקאה, שגם היא קיבלה בתחילה היתר לשימוש חורג למסחר. בית המשפט, שביטל את ההיתר, גם הזכיר הלכה משפטית שנקבעה במקרה קודם של הקמת מתחם "ביג" באילת: הקמת מרכז מסחרי רחב ממדים והפעלתו בהסתמך על היתר לשימוש חורג, תוך עקיפת הכנת תוכנית ובה פירוט סביר בנוגע לביצוע בניית המרכז המסחרי המיועד, אינה דרך ראויה. מרכיב חשוב שצוין בהחלטת הוועדה המחוזית הוא שיקול במדיניות החדשה: הוועדה הדגישה כי התוכנית הראשונית שהגישה העירייה מנוגדת למדיניות התכנון הארצית והמחוזית, שקבעו מדיניות של חיזוק העירוניות וביסוס המסחר ברחובות ובמרכזי הערים, ולא חיזוק קניונים חוץ עירוניים או כאלה המנוכרים לרקמה העירונית.

למרות הנחישות לעשות סוף סוף סדר בבלאגן, יש לא מעט כאלה שטוענים שנוצרה בעיה אמיתית: ועדות התכנון לא מאשרות מספיק מהר תוכניות למתחמים חלופיים והביקושים לא מוצאים היצע מתאים.

בעקבות כך, בתי המשפט ומערכות התכנון ממהרות כעת לסגור ולהעניש את הסוררים, אולם גופי התכנון שמתנהלים בעצלתיים כבר שנים ארוכות אינם ממהרים לקבוע ולהכשיר מתחמי מסחר ראויים. הדוגמא הטובה ביותר היא כמובן איקאה, שבסך הכול ביקשה למצוא עשרות דונמים למסחר עבור הסניף השני ויכולה לשכוח מלמצוא מתחם כזה ללא שימוש בדרך שהפכה לפתע לבעייתית. מתחמים שוקקים כמו ירקונים בפתח תקווה, געש בשרון או שילת ליד מודיעין מתכווצים במהירות, ללא מענה מספק עבור הסוחרים.

רמי לוי, המחזיק ברשת הסופרמרקטים רמי לוי שיווק השקמה, אומר שמינהל מקרקעי ישראל לא מוציא מספיק שטחים למכרזים. כשמוסיפים לזה את העובדה שהוועדות המחוזית מגבילות את האפשרות לקבל היתר לשימוש חורג - זה גורם למחסור של שטחים למסחר.

"קשה למצוא שטחים ואיפה שיש - השטחים מאוד יקרים", טוען לוי. "אני לא מסכים עם הטענה לפיה צריך 'לסגור' מתחמי מסחר גדולים שפעלו על בסיס שימושים חורגים במטרה לחזק ערים. הערים מחוזקות - עובדה שאין כמעט קרקע בערים וכל סנטימטר עולה הון עתק. מי שישלם זאת בסוף זה הצרכן. כשבעל העסק משלם יותר עבור הארנונה והקרקע, זה עובר לצרכן. לבעלי עסקים במסחר עדיף להקים את החנות מחוץ לעיר, כדי להוזיל את העלויות ואת המחיר. ככה זה גם בעולם. באופן כללי, לא צריך להגיע לשימושים חורגים - המדינה והוועדות צריכות להפשיר קרקע למסחר".

לדעת עו"ד מאיר פורגס, שותף במשרד ש. בירן ושות', "הבעיה היא שהתכנון בהיבטים מסוימים מפגר אחרי ההתפתחות הכלכלית והמשקית, במקום לחזות מראש את הצרכים ולהיערך להם. בגלל זה קמו מתחמים כמו שפיים וגעש.

"הביקוש קיים והשוק עושה את שלו. מצד שני, אני מסכים לעקרון ששימוש חורג הוא פתרון למצבים קיצוניים ובאופן זמני. כיום זה הפך להסדר קבע והדבר לא בריא למשק. יש תמיד את הקונפליקט - בשביל שדברים ייעשו תוך הסתכלות כוללת וכדי למנוע את הפיכת השימושים החורגים לקבועים, לא מאשרים מיזמים והמשק מפסיד. אני חושב שהפתרון הוא בכך שירחיבו את הסמכויות של הוועדות המקומיות ויאפשרו להן במקומות שהיו מיועדים לתעשייה להמיר את הייעוד למסחר, כשצריך".

לדעת עוה"ד יובל גלאון, ממשרד שביט בראון גלאון צין נוב יגור, הוועדות המחוזיות לא מתכננות מספיק מהר חלופות למתחמי המסחר הגדולים, שכעת אוכפים בהם הפסקת שימושים לא חוקיים. "אין זה סוד שבישראל לעתים המציאות נקבעת בדרך של 'נעשה ואז נשמע' ושהשוק קולט ראשון את הצרכים ויוצר מצב של איזון, על ידי כך שהוא מניע את מוסדות התכנון לאשר בדיעבד את שנעשה בשטח. כתוצאה מכך, לא תמיד מושגת התוצאה האופטימלית עבור הציבור, אלא תכתיבים של קניין ואינטרסים הם הדומיננטיים".

הקצאת כח אדם נוסף לוועדות המחוזיות היתה פותרת לדבריו צוואר בקבוק תכנוני "ולמרות העלויות, היא היתה מכניסה עשרות מונים למשק על ידי מיסוי וכו'".

גלאון מציין כי "במתחם ירקונים, למשל, פועלים כבר שנים עסקים באופן לא חוקי, וזאת מכיוון שהוועדה המחוזית עוד לא הצליחה לקבוע סופית איפה בדיוק יוקם הפארק לצד המרכז המסחרי. הוועדה המחוזית כבר החליטה שראוי שיהיה שם מתחם מסחרי, אלא שהמדינה מעוניינת להקצות לעסקים זכויות בהיקף ניכר כדי שעיריית פתח תקווה תגבה היטלי השבחה. באופן זה המדינה תוכל לרכוש בכספים אלה קרקעות לטובת הפארק". גלאון, שמייצג בעלי עסקים וגני אירועים במתחם, אומר כי זהו מנגנון מסובך שהמדינה לא מצליחה עדיין לבצע, ולכן "נוצר העיכוב במתן לגיטימציה למתחם, שבית המשפט העליון כבר מתח עליו ביקורת מספר פעמים".

מנגד, יש הטוענים כי אין מחסור אמיתי בשטחים למסחר.

לטענתם, הבעיה היא שבעלי העסקים והרשתות מעדיפים את אותם אזורים לא מוסדרים שבהם הם לא פועלים כחוק, פשוט כי זה יותר זול. יתרה מכך, יתכן שהאכיפה מצד משרד המשפטים תתרום לעידוד מציאת פתרונות כוללים למתחמי מסחר באמצעות תב"עות באופן זריז יותר. יש לציין, כי במקרים שבעל עסק נתקל בקשיים במציאת מיקום חלופי, הנטייה לא פעם היא להתחשב ולהאריך מועדים.

אכיפה סלקטיבית

עו"ד אלי אשל, מנהל מחלקת הנדל"ן במשרד כהן, אשלגי, אשל, מסכים שהרבה יותר קשה היום לקבל היתר לשימוש חורג מאשר בעבר. אבל לדבריו, זה נכון באופן סלקטיבי. "יש אכיפה סלקטיבית במדינה, אין ממלכתיות", הוא טוען. "בתוך רחובות, למשל, בעל עסק לא יכול לעשות מה שהוא רוצה, בעוד שבצומת ביל"ו, במשך זמן רב היו עסקים רבים שפעלו בלי היתר. במודיעין יש הליכי תכנון ובנייה מסודרים והעירייה אוכפת, אבל לעומת זאת, באזור שילת שלידו, לא היתה אכיפה עקבית. כמובן, שזה פגע במסחר שבתוך העיר מודיעין. איך אפשר להתחרות כשהארנונה ועלות הבנייה באזור המועצה האזורית שילת הרבה יותר זולים?".

במשרד הפנים מאוד בטוחים במאבק. במשרד ציינו, כי "מדיניות המשרד היא שלא לעודד מסחר מחוץ לערים, במגמה לחזק את הערים, לשמור על השטחים הפתוחים ולעודד שימוש בתחבורה ציבורית. זאת, למעט במקרים מיוחדים ועל פי תוכנית. בכל מקרה, הכנת תוכנית ואישורה אינן הליך ארוך משמעותית ביחס לאישור של שימוש חורג - תוכנית ראויה תאושר בלוח זמנים דומה להליכי שימוש חורג שהיו נהוגים בעבר. תוכנית כזו תכיל הגדרות ברורות יותר ותוכל לתת מענה טוב יותר לצרכים".

גם במשרד המשפטים הדגישו, כי "עמדת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה, כמשתקף מהפסיקה הרבה והענפה בנושא זה, הינה שמכשיר השימוש החורג נועד ליתן מענה לנושאים נקודתיים, אשר לאור היקפם, זמניותם ואופיים, יש מקום לאפשר סטייה מ"דרך המלך" הקבועה בחוק - הכנת תוכנית ואישורה - וליתן אפשרות לאשרם בדרך של שימוש בסמכות למתן היתר לשימוש חורג".

במשרד הדגישו, כי שימוש חורג, "כשמו כן הוא", חריג ומיוחד, ועל מוסדות התכנון לתיתו רק בנסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. "שימוש חורג אינו תחליף לתכנית ולא ניתן לאשר במסגרתו, ככלל, שימושים בהיקפים נרחבים. במהותו אמור ההיתר לשימוש החורג להיות זמני בלבד, הוא נועד לשמש כפתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח. מכאן הדרישה בחוק, לתחום את ההיתר לתקופה מוגבלת מראש. המחוקק אף הציב תקרה להפעלת שיקול הדעת במתן היתר לשימוש חורג בקובעו, כי לא יינתן היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטייה ניכרת מתוכנית החלה על הקרקע. סטייה ניכרת משמעה, שימוש המשנה את הקונספציה התכנונית באזור או סטייה הגורמת לשינוי אופי הסביבה הקרובה.

"בשל היות השימוש החורג "דרך עוקפת" להליכי התכנון הראויים, הוכח, עם הזמן, כי לפעמים נעשה ניסיון להשתמש בהיתר לרעה, על מנת לקצר הליכים חוקיים. על רקע זה הורתה הפסיקה, פעם אחר פעם, להישמר מכל משמר לבל יהפוך המכשיר של השימוש החריג לדרך המלך. הפסיקה מתחה ביקורת נוקבת על מתן היתרים גורפים הגורמים לזילות בצורך בתוכנית, ולזלזול בחוקי התכנון והבנייה.

"מטעמים אלה, עמדת המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין היא, כי ככלל, יש להקפיד באכיפה במקום שמדובר בעשיית שימוש חורגים שלא כדין. כאמור, פגיעתם של אלה היא רעה, וככלל קיים עניין ציבורי רב באכיפה בעניין זה".**

orit-b@globes.co.il