דו"ח: לא לשנות את מודל כפיפות היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה

הצוות הבינמשרדי לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה, בראשות מנכ"ל משרד החוץ אהרון אברמוביץ, ממליץ שלא לשנות את מבנה השירות המשפטי ומודל הכפיפות הקיים - מינהלית למנכ"ל המשרד ומקצועית ליועץ המשפטי לממשלה - בנימוק שזהו המודל האופטימלי.

בכך דחה הצוות הצעות שונות שביקשו לפגוע בעצמאות המקצועית של היועץ המשפטי למשרד הממשלתי, והמליץ להותיר על כנו את המצב שבו היועץ המשפטי הוא חלק אורגני מהנהלת המשרד ולא שייך מינהלית וארגונית למשרד המשפטים.

באחרונה נשמעו טענות רבות על כך שהיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה "מנהלים את המדינה" ומטרפדים כל יוזמה של הדרגים המקצועיים. היועץ המשפטי לממשלה ומנכ"ל משרד ראש הממשלה הקימו את הצוות במטרה לבחון את ממשקי העבודה שבין הייעוץ המשפטי להנהלת המשרד, ובין שניהם למשרד המשפטים.

הצוות המליץ, בין היתר, על קציבת כהונת היועץ המשפטי למשרד לתקופה אחת של 7 שנים, ועל שיפור הליך המינוי למשרה באמצעות שכלול הליך המינוי במכרז בינמשרדי. כן נקבע הסדר לטיפול במצבים חריגים המחייבים הפסקת כהונת היועץ המשפטי במהלך הקדנציה, וזאת על-ידי הקמת ועדה מייעצת שתבחן טענות באשר לתפקודו של היועץ.

בדו"ח הצוות נאמר כי על יועץ המשרד לייעץ ביישום מדיניות, אך גם להבהיר את הגבולות החוקיים לפעולת המשרד, כשחוות דעתו אינה בבחינת עצה, אלא היא מחייבת את המשרד. אולם הובהר שעל היועץ לא להסתפק בשלילת הצעות המשרד, אלא עליו לפעול, ככל שניתן, למציאת פתרונות משפטיים שיאפשרו את ביצוע מדיניות המשרד.

לגבי מערכת היחסים בין יועץ המשרד לבין השר והמנכ"ל, סבור הצוות כי בנושאים רגישים או בסוגיות שמטבע הדברים התשובות לגביהן אינן חד-משמעיות (סוגיות כגון מידתיות וסבירות), יש לעודד פנייה משותפת של המנכ"ל והיועץ המשפטי של המשרד אל היועץ המשפטי לממשלה, אפשרות שקיימת כבר היום אך אינה מיושמת.

הצוות ממליץ להטיל על יועץ המשרד חובה אתית לפנות למנכ"ל ולשר בכל מקרה בו מתעוררת מחלוקת מהותית בנושאים האמורים, ולהציע להם לבקש את הכרעת היועמ"ש. מובהר כי כל עוד לא קבע היועמ"ש אחרת, עמדת יועץ המשרד מחייבת.

במישור הניהולי הומלץ לשנות את מבנה ניהול הלשכות המשפטיות. מאחר שיועץ המשרד אינו מסוגל לטפל במכלול הנושאים שבטיפול הלשכה המשפטית, אין עוד מקום למודל היררכי פשוט בו היועץ אחראי אישית לכל עורכי הדין בלשכתו, משום שהשיטה יוצרת "צוואר בקבוק" על שולחנו ומעכבת את עבודת המשרד כולו. הומלץ שבמרבית הלשכות המשפטיות ייקבע מבנה ניהולי מורכב, מחולק לפי תחומים, שבראשו עומד היועץ המשפטי.

הצוות המליץ כי הליך המינוי ימשיך להיות באמצעות מכרז, תחילה בינמשרדי ולאחר מכן מכרז חיצוני. עם זאת הוצעו מספר שינויים לשכלול הליכי המכרז, שאם הם לא יבוצעו יהיה מקום לשקול מעבר למינוי באמצעות ועדה לאיתור מועמדים.

הצוות המליץ כי תקופת כהונת היועץ המשפטי למשרד תיקצב לתקופה ארוכה אחת של שבע שנים, וזאת בכפוף למציאת פתרון פנסיוני הולם. באשר לצעד החריג של הפסקת כהונתו, זו מותנית בבחינה מקצועית שבסופה קביעה, הטעונה אישור היועץ המשפטי לממשלה, כי היועץ המשפטי אינו מתאים לתפקידו. במישור הפרוצדורלי מוצע כי תוקם בנציבות שירות המדינה ועדה מקצועית, בהשתתפות נציג היועץ המשפטי לממשלה, נציג נציב שירות המדינה ומנכ"ל לשעבר שימנה הנציב, שתתכנס לדון במקרה בו תוגש המלצת מנכ"ל המשרד להפסיק את הכהונה של יועץ משפטי.

לעניין היעזרות בעורכי דין פרטיים, מצא הצוות כי יש לשמור על עיקרון היסוד שהייעוץ המשפטי לממשלה צריך להינתן על-ידי עובדי המדינה. עם זאת, אין בכך כדי למנוע היעזרות בייעוץ משפטי חיצוני, בין בשל צורך במומחיות מיוחדת של משפטן מחוץ לשירות, ובין בשל עומס עבודה וצורך לקבל סיוע חיצוני בטיפול בנושאים שאינם מעוררים רגישות מיוחדת.

הצוות סבור כי יש להטיל על היועץ המשפטי במשרד את האחריות בהקשר זה, תוך קביעת גורם מרכזי מתווה מדיניות ומפקח. לפיכך הוצע שבמרבית המקרים לא יידרש עוד אישורה של הוועדה המרכזית בראשות מנכ"ל משרד המשפטים טרם ההעסקה, וההחלטה תהיה של היועץ המשפטי למשרד, תוך יידוע מנכ"ל משרד המשפטים לפני תחילת ההעסקה.