קבלו את הרגולציה החדשה: הפיקוח על הבנקים בארץ ובעולם יהיה מעתה תוקפני יותר, חודרני יותר ומעורב יותר

כך שהרגולציה של פוסט המשבר, בעולם ובישראל, תהיה תוקפנית יותר (בבנק הפועלים, כידוע, יכולים לספר לנו על כך דבר או שניים), תתערב במקומות שבעבר היו מחוץ לעיסוקה ותצמצם את מרחב הפעולה הניהולי של הבנקים. הנה שלושה כיוונים שאליהם, להערכתנו, היא עשויה לצעוד בישראל.

1. התערבות בחגיגת הבונוסים והשכר

חלק מהבנקאים הביעו לאחרונה חשש כי אם יצטרפו לתוכנית הערבויות של האוצר הם ייאלצו לשלם מחיר כבד בדמות מגבלות על שכרם, אבל הם מביטים בכיוון הלא הנכון.

במארס 2006, כאשר החלה פרשת הבונוסים בבנק הפועלים, בחר בנק ישראל שלא להתערב. אנשי הפיקוח על הבנקים הסבירו אז כי מדיניות תגמול לבכירים, כל עוד היא מאושרת כנדרש, אינה מעניינו של הבנק המרכזי. אבל זה היה בימים רגועים יותר. השנה מדיניות הישיבה על הגדר הסתיימה ומעתה הולך בנק ישראל להיכנס עמוק לתוך הסכמי השכר של בכירי הבנקים.

כבר ב-11 בפברואר הוציא המפקח על הבנקים, רוני חזקיהו, טיוטת חוזר תחת הכותרת "מדיניות תגמול בבנק", ובה הוא פירט תשעה עקרונות לקביעת מדיניות תגמול הוגן בבנקים. הנה כמה מהעקרונות: התאמת התגמול לתוצאות הבנק לאורך זמן, עמידה ביעדי ניהול סיכונים ורגולציה, והסדרי פרישה לחברי הנהלה שיביאו בחשבון את הביצועים על פני זמן ואת סיבת הפרישה.

המשפט החשוב במכתב היה שורה תמימה למראה בקצה סעיף 3 שקבעה כי על הבנק "לבחון את הסכמי השכר הקיימים אל מול מדיניות התגמול שתיקבע, ולפעול לשינוי הסכמים אשר אינם עולים בקנה אחד עם מדיניות זו". הדירקטוריונים נדרשו לאמץ מדיניות מתאימה עד ל-30 ביוני ומאוחר יותר קיבלו דחייה ל-31 בדצמבר.

עכשיו בואו ניקח, למשל, את העיקרון הראשון של חזקיהו לפיו "תמריצי התגמול יותאמו למטרות ארוכות הטווח של הבנק". בתרגום לעברית קלה מדובר בדחיית תשלום בונוסים למספר שנים על מנת לבחון את תוצאות הבנק לטווח ארוך. אבל סעיף כזה כלל לא קיים בהסכמי השכר הנוכחיים. אלו מפרטים בנוסחאות מדויקות כמה מגיע למנכ"ל בגין רווחיות השנה החולפת, ולא מתייחסים לראייה ארוכת טווח. במילים אחרות, חזקיהו מצפה כי הסכמי ההעסקה של כל המנהלים הבכירים בבנקים ייפתחו ויעודכנו מחדש. מן הסתם כלפי מטה.

2. חלופה למדיניות גרעיני השליטה

יותר מ-15 שנים שולטת בכיפה מדיניות גרעין השליטה. בשנות התשעים, כשבנק ישראל ומשרד האוצר ביקשו להפריט את הבנקים שהולאמו ב-1983, הם רצו להעבירם לידיים חזקות: קבוצות אנשי עסקים בעלי הון משמעותי, שנבדקו על ידי בנק ישראל וקיבלו את אישורו.

בזמנו היו לכך סיבות טובות. טראומת משבר המניות יצרה תחושה שיש צורך בכתובת ברורה, בעל בית ממנו אפשר לתבוע דין וחשבון, ואליו ניתן לפנות כשמתעורר הצורך בהחלפת בעל תפקיד או בהזרמת הון לבנק. (לכן, אגב, דורש בנק ישראל כתנאי מקדים לקבלת היתר שליטה, כי לבעל השליטה יהיה הון פנוי בסכום הכפול משווי המניות שבידו).

תמורת רכישת שיעור נכבד (אך לא בהכרח רוב) ממניות הבנק יוכל מי שמחזיק בגרעין השליטה למנות את הדירקטוריון ולשלוט בבנק ללא סכנת השתלטות עוינת. כך נמכרו מזרחי טפחות למשפחות עופר וורטהיים, הפועלים לתד אריסון, משפחת דנקנר ומשקיעים אמריקניים, ודיסקונט למשפחת ברונפמן ורובין שראן. גם בבינלאומי יש כתובת, אז משפחת ספרא והיום צדיק בינו. החוזה הלא כתוב שנלווה לעסקה גרס שלבעל שליטה יש גם חובות, לא רק זכויות. למשל, לתמוך בבנק באמצעות הון בזמן משבר.

בשנה האחרונה קרסה הקונספציה. חברי גרעין השליטה בדיסקונט, למרות חודשים ארוכים של רמזים עבים מצד בנק ישראל והצורך הדחוף של הבנק בחיזוק מבנה ההון, טרם פעלו להזרים הון. בבנק הפועלים המצב רע יותר - לא רק ששרי אריסון לא הזרימה הון לבנק, היא נקטה במדיניות הפוכה של חלוקת דיבידנדים אגרסיבית (הבנק חילק 6.3 מיליארד שקל בשנים 2004-2007) שהקטינה את הלימות ההון. בבנק נוצרו גם בעיות ניהוליות וחיכוכים עם הרגולטור.

המקרים הללו מעלים שאלות בדבר התבונה בקיום גרעין שליטה חסין השתלטות עוינת. כזה ששולט בדירקטוריון ביד רמה אבל מייצג מיעוט מבעלי המניות.

החלופה לגרעיני השליטה קיימת מאז 2003. קוראים לה תיקון 10 לפקודת הבנקאות, והיא ידועה יותר כ"חוק מראני". התיקון המאפשר גיבוש גרעין שליטה מתוך האסיפה הכללית, ומעביר את הכוח לבחירת הדירקטוריון אל כלל בעלי המניות.

בעל מניות שמועמדיו נבחרו יהיה בפועל בעל הבית של הבנק, ולא משנה בכמה מניות הוא מחזיק. עם זאת, הוא יצטרך להגן על מעמדו בכל אסיפה כללית ולגבש למועמדיו רוב כנדרש. תחת חוק מראני ינוהל הבנק בידי קואליציה של בעלי עניין שחברו יחדיו אד הוק בכפוף לאישור בנק ישראל. במקביל נותרות לבנק ישראל סמכויות רחבות כמו סמכות לאשר מינוי דירקטורים, לאשר מינוי בעלי תפקידים וגם להעביר בעלי תפקידים מתפקידם.

האם בנק ישראל יתחיל מעתה לתמוך בחוק מראני? בכלל לא בטוח. החוק יוצר אי ודאות שאינה רצויה לבנק המרכזי. אבל לאחר השנה האחרונה, ובעקבות כשלון גרעיני השליטה, נראה שבבנק יתחילו לחשוב על חלופות לשיטה הקיימת.

3. הגדלת ההון הראשוני

במהלך 2007, ועוד טרם המשבר, החל חזקיהו ללחוץ על הבנקים להגדיל את הלימות ההון לשיעור של 12%. זה ייקח שנתיים אבל עד סוף 2009 היעד יושג. רק שחזקיהו התייחס ליעד ה-12% כנתון אחד, ולא קבע את החלוקה הפנימית בין ההון הראשוני להון המשני. לכן, אפשר להעריך כי לאחר שיגיע ליעד ההון הכמותי, יעבור בנק ישראל להציג דרישות איכותיות לשיפור הרכב ההון.

כיום דורש בנק ישראל מהבנקים הון ראשוני "אמיתי" של 6.5%, שיעור נמוך יחסית למקובל בעולם, ובמקביל מאפשר להחזיק הלימות של 12% דרך הון ראשוני של 6%, שמתוכו עד 0.9% יהיו הון היברידי. מאחר שהיחס בין הון לחוב הוא מרכיב חשוב ביציבות, לא נתפלא אם הצעד הבא של בנק ישראל יהיה דרישה להגדלת שיעור ההון הראשוני ל-9%. כלומר, שיעור של 7.65% ללא הון ראשוני עליון.

מה המשמעות של החלטה של בנק ישראל, אם אכן תהיה כזאת, על כך שהיעד הבא הוא חיזוק ההון הראשוני? קשה לדעת. מחישוב הלימות ההון בדצמבר 2008 על פי כללי באזל 1, כדי להגיע ל-9% הבנקים יצטרכו להגדיל את ההון הראשוני ב-12.3 מיליארד שקל. אבל החישוב אמור להתבצע לפי כללי באזל 2 והשפעתם על הלימות ההון אינה ידועה במלואה. בכל מקרה, ברור כי בנק ישראל לא ידרוש להגיע ליעד בן לילה. שנתיים להשלמת הפער, כלומר עד סוף 2011, נראה פרק זמן סביר.

ומה המשמעות המעשית של מהלך כזה? זה אומר שהבנקים לא יוכלו לחלק דיבידנדים עד 2012. נשמע דרמטי אבל לחלק מהבנקים זה בכלל לא רלוונטי. הבינלאומי אינו מחלק דיבידנדים, דיסקונט אינו יכול לחלק מסיבות הון, והפועלים כיוון שהפסיד בשנת 2008. כלומר, החלטה כזו תפגע רק בבנק לאומי ובמזרחי טפחות, שני הבנקים היחידים עם יכולת חלוקת דיבידנדים.

המבחן לכוונות בנק ישראל יהיה בשבועות הקרובים. עד סוף יוני צריך כל בנק להציג לפיקוח על הבנקים את ה-ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process), התהליך להערכת הלימות ההון ביחס לפרופיל הסיכונים והאסטרטגיה לשמירה עליה. מרגע זה חסל סדר יעד הלימות הון זהה. לכל בנק יהיה יעד הלימות משלו, הנגזר מצרכיו וסביבת הסיכון שלו. כל דירקטוריון בכל בנק יקבע את שיעור הלימות ההון הרצוי לו ברמה המשתנה בהתאם לאופי הבנק, תיאבון הסיכון שלו ותמהיל פעילותו.

הרגולטור מצדו יצטרך לוודא כי לבנקים ישנו הון מספק לתמיכה בכל הסיכונים המהותיים להם הם חשופים בניהול עסקיהם. אם בנק ישראל ירצה לקבוע יעדים לגבי שיעור ההון הראשוני, תהליך אישור ה- ICAAP הוא הכלי המתאים.