האם פנסיה חובה רעה לעניים

באיחור ניכר ולא אופנתי, כמעט שנתיים לאחר שהוחל ביישומה, יש בבנק ישראל כאלו היוצאים נגד רפורמת הפנסיה חובה לשכירים במשק שהוביל משרד האוצר. לאחרונה הפיץ הבנק מחקר שחיבר עדי ברנדר, תוך שהבנק המרכזי ציין כי אין מדובר בעמדתו הרשמית, ולפיו "הסדר פנסיית החובה עלול לפגוע בקבוצות אוכלוסייה גדולות, בעיקר במגזרים החלשים יותר של הציבור".

כלומר, לפי המחקר ההסכם פוגע באותה אוכלוסייה שנועד מלכתחילה לסייע לה. לכן, גורס המחקר, "בשל ההשפעות הניכרות וארוכות הטווח של הסדרים אלה רצוי לתקן בהקדם את ההסדרים הנוכחיים". כל זאת כשבימים אלו מדובר גם על החלת פנסיה חובה לעצמאים, שבניגוד להסכם הפנסיה לשכירים מתוכננת להתקבל בחקיקה.

למעשה, ההתנגדות הראשונית למהלך הפנסיה חובה לא נרשמה בבנק ישראל. ההתנגדות הראשונית נשמעה דווקא מתוך פקידות האוצר. הפקידות המקצועית באוצר התנגדה למהלך חוק פנסיה חובה בעבר, מהלך שהתקבל לבסוף כהסכם שזכה לצו הרחבה ולא כחוק כוללני וברור שחל על כלל האוכלוסייה בישראל.

לבסוף הדרג הפוליטי - כלומר שר האוצר - המשיך לדחוף, ההסתדרות הצטרפה למהלך ותמכה, וגם הפקידות באוצר שינתה דעתה. עם זאת לא הייתה התקפלות של אנשי האוצר, שגם הם ראו את הפגיעה האפשרית באוכלוסיות החלשות מהחלת חובה לחיסכון בפנסיה.

באותן שנים (סביב 2003, עם הלאמת הקרנות הוותיקות) נרשמה פגיעה לא רק בהשתתפות המדינה בפנסיות של הציבור בשל הפחתת שיעור האג"ח המיועדות בקרנות הפנסיה, והפחתת הריבית שלהן בקרנות הוותיקות, אלא גם בעקבות שינויים נסיבתיים. הכוונות המקוריות בחוק הפנסיה חובה הראשוני שונו בדרך. הוא הפך להסכם שזכה לצו הרחבה ששולב יחד עם מס ההכנסה השלילי, שטרם הגיע לבשלות ולא היה בנמצא כשחשבו בתחילת העשור על הנושא.

הגברת אי השוויון

נחזור למחקר של בנק ישראל: עולה ממנו כי בקרב בעלי ההכנסות הנמוכות שווי קצבאות הזקנה (כולל השלמת הכנסה) גדול בהרבה מתשלומי דמי הביטוח הלאומי במשך חייהם, כך ש"חיסכון פנסיוני בשיעורים הקבועים בהסדר פנסיית החובה בישראל יגרום לבעלי הכנסות נמוכות הפסד פיננסי, בהשוואה למצב שלפי הנהגתו".

בבנק ישראל מסבירים כי הדבר נובע מקיזוז רכיב השלמת ההכנסה בקצבת הזקנה מול ההכנסה מפנסיה. בנוסף, גורס עורך המחקר שהפנסיה חובה "מקטינה את ההכנסה בתקופות בהן ההכנסה לנפש במשק הבית נמוכה, ומגדילה אותה בתקופות בהן ההכנסה ממילא גבוהה יחסית".

מכל מקום, מהניתוח שהופץ על ידי בנק ישראל עולה שבעלי ההכנסות הנמוכות כמעט שאינם נהנים מהטבות המס לחיסכון פנסיוני, מכיוון שמספר ניכר של עובדים אינם מגיעים כלל לסף המס במשך שנות עבודתם, בעוד שבעלי ההכנסות הגבוהות יותר נהנים מהטבות ניכרות, הגדלות עם ההכנסה.

"מי שהכנסתם נמוכה לאורך החיים (בין 25% ל-30% מכלל משקי הבית) אינם זוכים כמעט להטבות מס, ובנוסף מפסידים חלק מקצבת השלמת ההכנסה לה הם זכאים. בשל כך, חיסכון פנסיוני בשיעורי החובה שנקבעו לאחרונה יגרום לבעלי הכנסות נמוכות הפסד כספי לאורך חייהם", אומר ברנדר.

עוד הוא מוסיף ש"אף שחובת הפנסיה עשויה להפחית את ההוצאות התקציביות העתידיות על השלמת הכנסה במסגרת הקצבאות לגיל הפרישה של הביטוח הלאומי, היא תעשה זאת במחיר הגברת אי השוויון לאורך החיים, והעלאת שיעור המס האפקטיבי על העניים לאורך החיים". לא זאת בלבד אלא שלדברי ברנדר, חסרונות הפנסיה חובה אינם מוגבלים רק למשקי בית מעוטי הכנסה לאורך החיים.

בדצמבר 2003 הוגשה לאוצר עבודה אחרת בנושא, שעל אף הזמן שעבר הרעיונות שבבסיסה עודם רלבנטיים. ביניהם נאמר כי "המשמעות בפועל היא שקצבאות המיועדות לאוכלוסייה החלשה והממומנות כיום על ידי כלל תושבי המדינה, ובעיקר על ידי העשירונים הגבוהים, ימומנו בעתיד על ידי העשירונים החלשים עצמם. חוק הפנסיה חובה מהווה אם כן מס ייעודי על השכבות החלשות למימון הכנסתם העתידית", כך ש"חוק פנסיה חובה פירושו שהמדינה מחייבת את אנשי העשירונים הנמוכים לבצע פעולה שאינה כדאית להם מבחינה כלכלית". במילים אחרות, מדובר במעין מס המוטל על השכבות החלשות.

השפעת הזדקנות האוכלוסיה

ברנדר, כמו גם הנייר הישן יותר, צודק בכל הקשור לפגיעה הניכרת ביכולות הצריכה הנוכחיות של הציבור החלש בישראל. אגב, פגיעה שכזו יש לכל מי שחוסך לפנסיה, שבהגדרה מעביר לשימוש עתידי כספים שהיה יכול ליהנות מהם כיום. אבל המחקר שנערך בבנק ישראל צודק לגבי צד אחד במשוואה. ההיגיון מאחורי הפנסיה חובה נוגע לבעיה בסיסית הרבה יותר במשק הישראלי, בדומה למשקים אחרים בעולם, והיא הזדקנות האוכלוסייה.

מדובר בבעיה אדירה הניצבת בפני השוק הישראלי. האוכלוסייה מזדקנת, ושיעור הפנסיונרים מכלל האוכלוסייה הולך ועולה. ניתן לראות זאת במדינות אירופאיות כיום, וזה מבשר צרות. אפשר שבעתיד ניווכח שהביטוח הלאומי נתון בצרות אם המגמה תימשך. ייתכן שכדי לפתור את סוגיית הזדקנות האוכלוסייה בעוד 20-30 שנים, יש להעלות את התשלומים לביטוח לאומי במידה ניכרת, או לחילופין לצמצם בשיעור מהותי את הזכויות שביטוח לאומי ישלם בבוא היום. כך הפנסיה חובה תקל על המדינה לעמוד בבוא היום מול הציבור, ובאופן שלא מתקבל על הדעת כיום, לבטל את קצבת הזיקנה לשיעור נכבד מהאוכלוסייה.

הניסיון המר של עובדי הרכב בתעשיית הרכב האמריקנית

דוגמה מוקצנת לבעייתיות שבעולם הפנסיה הישן ניתן למצוא בעולם יצרניות הרכב האמריקניות, הנאבקות זה זמן במציאות הפיננסית-פנסיונית הבעייתית מאוד שלהן. נכון ל-2006 שיעור הפורשים (גמלאים) ביחס לעובדים פעילים ביצרניות הרכב מדטרויט סיפק תמרור אזהרה של ממש. ב-GM עמד היחס בין הגמלאים של החברה (הנהנים ממקבילה לפנסיה מפעלית בישראל) לעובדים הפעילים עמד על 3.8; בפורד היה מדובר ביחס של 1.6 גמלאים לכל עובד פעיל; ובדיימלר-קרייזלר היה מדובר ביחס של 2 גמלאים לעובד פעיל. המספרים הללו ממחישים את הקושי במציאת פתרונות לימי גמלאות - שנעשים שלא באופן צובר - לצד אוכלוסייה שמזדקנת.

מדובר במעמסה כבדה שבעתיד צפויה להתממש גם בישראל. בעיקר בהקשר של הפנסיה התקציבית - בור אדיר של התחייבויות ממשלתיות בהיקף של כחצי טריליון שקל שימומנו מתקציב המדינה (כשלדעתנו סביר שיום יבוא ובשל גודל ההתחייבות, ובצל הפנסיה חובה, הממשלה תנסה לקצץ את זכויות בעלי הפנסיה התקציבית), אך גם בביטוח הלאומי שכבר עבר רפורמה משמעותית ב-1995. לכן, הגם שהפגיעה הנוכחית הינה בציבור העובדים ובעיקר בחלשים בהם, הרי שמדובר מבחינת האוצר בהכרח, שיאפשר למדינה בעתיד להפחית את התחייבויותיה בביטוח לאומי.

מכאן שהפנסיה חובה אכן פוגעת בטווח המיידי בצרכני הפנסיה להם יש העדפת הווה, ובעובדים החלשים אף לטווחים ממושכים בהרבה. עם זאת השילוב עם מס ההכנסה השלילי מקהה את הפגיעה באוכלוסיות החלשות. השאלה היא האם - לאור הזדקנות האוכלוסייה בעולם המערבי - הפגיעה בהכנסה של החלשים ביחס למצב שלפני הסכם הפנסיה חובה תיוותר גם ככל שהשנים ינקפו, או שמא בעתיד תהיה פגיעה בקצבאות ביטוח לאומי. פגיעה שתהיה גדולה יותר אם לא יחסכו גם בעצמם ובמימונם.

בכל מקרה, דומה שבשנים הבאות יחוו העובדים החלשים במשק ביתר שאת את העלות של העברת האחריות, הסיכון והעלות של החיסכון הפנסיוני מהמדינה אל החוסכים עצמם.