"מאז התיקון לחוק לאחידות בענישה, גזרי הדין מקלים יותר"

חוק "הבניית שיקול-הדעת בענישה", שנכנס ביולי 2012, קובע מספר שלבים שעל השופטים לנקוט בבואם לגזור דין של נאשמים בפלילים ■ ד"ר קרן וינשל-מרגל: "לא מצאנו מאז החמרה בענישה לגבי אף אחת מ-20 העבירות השכיחות"

ד"ר קרן וינשל - מרגל / צילום: איל יצהר
ד"ר קרן וינשל - מרגל / צילום: איל יצהר

חוק "הבניית שיקול-הדעת בענישה", שנכנס לתוקפו ביולי 2012, נועד להגביר את האחידות בענישה בין בתי המשפט השונים, שדנים במקרי עבריינות דומים, אך בדיונים שקדמו לחקיקתו השתמע כי הוא יביא גם להחמרה בענישה של בתי המשפט. שופטי ישראל קיבלו את החוק בצורה מסויגת מאוד. מגזרי דין שהתקבלו מאז כניסתו לתוקף, התברר כי הוא מקשה על השופטים את מלאכת הענישה, כיוון ששהוא מאלץ אותם לנמק את החלטותיהם ביתר פירוט ולקבוע טווח עונשים ההולם את חומרת מעשה העבירה, טרם הטלת העונש הספציפי.

חוק הבניית שיקול-הדעת בענישה קובע מספר שלבים שעל השופטים לנקוט, בבואם להעניש נאשמים שהורשעו בפלילים. לפי החוק, שופט הדן בעונשו של עבריין לקבוע תחילה מתחם ענישה כללי, שאינו מביא בחשבון את נסיבותיו האישיות של הנאשם שמולו, ורק בשלב הבא להביאן בחשבון. החוק נועד ליצור שוויון ואחידות בענישה, ולמנוע מצב שבו אדם אחד מקבל עונש שונה לחלוטין מהעונש שמקבל אחר שהורשע בביצוע עבירה דומה.

בגזר הדין במשפט הולילנד, קרא שופט המחוזי בתל-אביב, דוד רוזן, לכנסת לערוך תיקונים בחוק, תוך שהדגים את הקשיים בו. "לפי החוק, על בית המשפט לבדוק ולבחון את נושא העונש באמצעות מסגרות מוגדרות, מורכבות, משולבות ומוגדרות בצורה גרפית, שלא לומר טכנית. דרך זו זרה לעבודת השופט ומקשה על מלאכתו בבואו לגזור את הדין", כתב רוזן. "גזירת-הדין אינה יכולה ואינה אמורה להיות פעולה טכנית המתוחמת במסגרות מבניות קשיחות. עונשו של אדם אינו צריך להיות שקלול וסיכום מתמטי של סך שקלול המסגרות המבניות הנתונות בתיקון החוק".

אז האם חוק הבניית שיקול-הדעת בענישה מגשים את מטרותיו? בראיון בלעדי עם ד"ר קרן וינשל-מרגל, מנהלת מחלקת המחקר של הרשות השופטת, לרגל סיום עבודתה בתפקיד, היא אומרת שעד כה החוק אכן הצליח להביא ליתר האחדה בענישה. לדבריה, "במחקר שערכנו והתפרסם לפני כחודש עלה כי שונות אורכי המאסרים שנגזרו לאחר החלת החוק, קטנה לעומת התקופה שקדמה לו".

האחדה והקלה בענישה

ממצא מפתיע אף יותר של מחלקת המחקר הוא שבניגוד לטענות שהושמעו תדירות בדיון הציבורי והאקדמי שקדם לחוק, מתברר כי הוא לא הביא להחמרה בענישה. ההיפך הוא הנכון - ניתוח כלל גזרי הדין שהתקבלו מאז יולי 2012 שביצעה מחלקת המחקר, מראה כי השפעת התיקון לחוק עד כה היא דווקא בדרך של הקלה בענישה.

עוד התברר כי חלה ירידה משמעותית במספר המורשעים שנשלחו לכלא ב-2013, וכן בשיעורם מבין כלל המורשעים. וינשל-מרגל מסבירה כי המחקר בדק את 20 סוגי העבירות השכיחות ביותר, ש-75% מהאסירים, יושבים בכלא בגלל ביצוען. "המדובר בעבירות כגון החזקת נשק ללא רישיון, חבלה, שוד, פריצה ואינוס. לא מצאנו החמרה בענישה לגבי אף סוג של עבירה וזה היה ממש מפתיע", היא אומרת.

- הייתה ציפייה כללית שחוק הבניית שיקול-הדעת בענישה יביא להחמרה בענישה. מה ההסבר לממצאים שלכם?

"יש כמה הסברים אפשריים, ואנו כותבים זאת גם במחקר. אחד ההסברים הוא שיכול להיות שמדובר בתיקון מוגזם של השופטים. כלומר, שהשופטים לקחו בחשבון את הציפייה שתהיה החמרה בענישה, ולכן דווקא לא החמירו; הסבר נוסף יכול להיות בהיבט של הסדרי הטיעון. מצאנו שמאז כניסת החוק לתוקף, הדפוס של ההסדרים השתנה ויש יותר הסדרי טיעון שהם סגורים לעניין העונש. החוק מטיל עומס גם על התביעה, שמעדיפה כנראה לעשות הסדרי טיעון שבהם הענישה היא מוסכמת, בעוד שלפני כן היו הרבה הסדרי טיעון שבהם הוסכם רק על טווח ענישה"; הסבר אפשרי נוסף לתופעה אותו מספקת וינשל-מרגל הוא שהציפיות המוקדמות שהחוק יביא להחמרה בענישה היו מלכתחילה מוטעות.

- אז חוק הבניית שיקול-הדעת בענישה משרת את המטרה לשמה חוקק?

"עד כה הוא בבירור מביא, כאמור, ליותר האחדה בענישה. אם כי צריך לקחת בחשבון שלא עבר הרבה זמן מאז שהחוק נכנס לתוקפו".

עם זאת, וינשל-מרגל מציינת, ברוח הדברים שכתב השופט רוזן, כי החוק אכן מקשה על השופטים את מלאכתם, הוא מביא לגזרי דין יותר ארוכים ולכך שלוקח לשופטים יותר זמן לכתוב אותם.

קידום יעילות הצדק

מחלקת המחקר של הרשות השופטת הוקמה בשנת 2010. וינשל-מרגל היא זו שהוציאה לפועל את ההקמה ואת בניית המחלקה. מאז הקמת המחלקה בוצעו מספר מחקרים חשובים, שנועדו לבחון תהליכים ופרוצדורות ולהעריך רפורמות ושינויי מדיניות, בהם: דחיות דיונים במערכת המשפט, מדד משקלות להערכת העומס השיפוטי בישראל, שיעורי הרשעה וזיכוי בהליכים פליליים, תביעות נזקי רכב (פח אל פח) ותביעות שיבוב בבתי המשפט ועוד.

לד"ר וינשל-מרגל חשוב מאוד להזכיר שלמחלקה יש ועדת היגוי שעליה נמנים נשיאת בית המשפט העליון בדימוס, דורית ביניש, השופט העליון בדימוס, שלמה לוין (מנהל המכון להשתלמות שופטים) והשופט המחוזי, ד"ר יגאל מרזל. "ועדת ההיגוי קובעת לנו מה לחקור, ולאחר שהמחקר נעשה - מהם הצעדים שצריך לבצע בעקבות המסקנות העולות ממנו".

תפוקת המחלקה גבוהה מאוד ביחס למקבליה בעולם הרחב, והיא הוציאה מחקרים רבים. לדברי וינשל-מרגל, "כשהקמתי את המחלקה לפני כמעט 4 שנים, התחלנו מכלום, אבל מהרגע הראשון ידעתי מה אני רוצה כי למדנו מהמקבילה האמריקאית שלנו מהם נוהלי עבודה, סוגי המחקרים הנדרשים למערכת וכדומה".

- מחקרים מהשנים האחרונות, בין היתר של פרופ' ערן ויגודה ואיתי בארי מאוניברסיטת חיפה, מעלים כי אמון הציבור במערכת המשפט יורד באופן תדיר.

"זה נכון שיש המון ביקורת על מערכת המשפט בישראל, וכי אמון הציבור במערכת יורד. המחקרים שאנחנו עושים משפרים ומקדמים את יעילות הצדק, ובסופו של דבר גם מביאים להגברת אמון הציבור במערכת המשפט. לדעתי, זה שיש למערכת המשפט פתיחות ושהיא עושה שימוש במחקרים שלנו, זה אומר שנעשה על-ידה ניסיון להשתפר".

- למה את מדברת על "יעילות הצדק" ולא על "יעילות המשפט"?

"הרעיון הוא שהמשפט נועד לשרת את האינטרס של צדק, שאנחנו לא עובדים רק על יעילות".

מדד לחלוקת העומס

אחת מגולות הכותרת של מחלקת המחקר בתקופת וינשל-מרגל הוא המחקר שעסק במשקלות תיקים. העומס בבתי המשפט בארץ הוא, כידוע, גדול מאוד, בין היתר, עקב הכמות העצומה של עורכי הדין לעומת הכמות הזעומה של שופטים. ואולם, עד לפני מספר שנים המדד היחידי לבדוק את העומס המוטל על כל שופט היה כמות התיקים אבסולוטית. מכיוון שיש הבדלים עצומים בין תיק לתיק, נתון זה היה כמעט חסר משמעות והקשה על המערכת לחלק את העומס בצורה נכונה ויעילה בין השופטים השונים. את הפתרון לבעיה סיפקה ד"ר וינשל-מרגל שהכינה תוכנית מפורטת, שבוחנת את התיקים לפי משקלם/גודלם ומראה כיצד מתפזר העומס וכיצד לחלק את השופטים בין בתי המשפט.

היום "מדד משקלות התיקים" הוא כלי עבודה נהדר עבור בהנהלת בתי המשפט ונשיאי בתי המשפט. המדד סיפק פריצת דרך ניהולית משמעותית עבור מערכת המשפט, אבל וינשל-מרגל מצטנעת: "אנחנו לא המצאנו את מדד משקלות התיקים. מדדים דומים כבר היו קיימים במדינות אחרות הרבה זמן. האמת היא שזה הדהים אותי שבישראל זה לא היה קיים עד עכשיו. המדד מסייע בחלוקת העומס, בתכנון רפורמות ובשיפור המערכת".

- לאחרונה פרסמנו ב"גלובס" על תיק שהתנהל במערכת המשפט במשך 22 שנה. האם את סבורה כי פסקי הדין וההחלטות מתקבלים היום בזמן סביר?

"אני חושבת שזה בסדר שיש שופט שהוא מהיר וחותך וכותב פסק דין במהירות, ושיש לעומתו שופט אחר שלוקח לו יותר זמן לכתוב פסק דין. אבל צריך לבחון גם את סוגי ההחלטות ופסקי הדין. אחד הדברים שמצאנו במחקר משקלות התיקים זה שהזמן נטו שלוקח לשופט לשלול פרטיות של אדם במתן צו חיפוש הוא 3 דקות. במקומות האלה צריך יותר זמן ויותר משאבים, ובמקומות אחרים צריך אולי פחות זמן. חשוב לומר שיעילות היא לא חזות הכול. אנחנו מנסים למצוא מקום של איזון, שבו היעילות משרתת את הצדק ואת המשפט".

- למה כוונתך?

"נניח, מדברים עכשיו על ביטול או צמצום הסדרי טיעון. אפשר ללכת ולראות שללא הסדרי טיעון, תיק פלילי ממוצע לוקח לנהל פי 7 זמן. ברגע שיש לך את המידע שאנחנו מפיקים, אתה יכול להתמודד עם העולם בצורה טובה יותר. מה שאנחנו עושים זה מחקרים שמסייעים בפועל לניהול מערכת המשפט".

- האם ישנם דברים שמצאת במערכת המשפט והפריעו לך?

"הדהים אותי לראות את היקף תופעת דחיות הדיונים, ובאמת לאחרונה נשיא בית המשפט העליון, אשר גרוניס, הוציא נוהל חדש שמנסה להילחם בתופעה הזו".

עצמאות מקצועית

לאחרונה החזיר ראש לשכת עורכי הדין, דורון ברזילי, לקדמת הבמה את רעיון משוב השופטים, שבו עורכי הדין מדרגים את השופטים השונים ברחבי הארץ. לפני כחודשיים הכריז ברזילי על החזרת המשוב כבר בשנת המשפט הקרובה, ומערכת המשפט, ובראשה גרוניס, הביעה התנגדות עזה למהלך ואף הטילה חרם על ברזילי.

לד"ר וינשל-מרגל אין עמדה מגובשת בסוגייה, אבל היא מציינת כי להבדיל ממשוב השופטים שנעשה בניגוד לרצון המערכת, העובדה שמחלקת המחקר שייכת למערכת המשפט ועובדת בשיתוף-פעולה עם השופטים, מסייעת לה מאוד. "שיתוף-הפעולה שלנו עם השופטים הוא הכרחי, ולא הייתי רוצה להסתכן בלפגוע בו. השופטים עוזרים לנו המון, גם כשהם יודעים שהתוצאות של המחקרים לא יהיו תמיד לטובתם. שיתוף-הפעולה הזה מאפשר לנו להבין את המערכת כולה וגם ליזום נושאים שצריך לחקור אותם".

- לדוגמה?

"לאחר מפגשים וראיונות עם השופטים, ראינו שיש בעיה עם סוגיית הוצאות משפט המוטלות על בעלי דין - מדובר בסוגייה שיוצרת הרבה פעמים ליטיגציה, ויש חוסר אחידות בין השופטים בתחום זה. החלטנו שצריך לעשות על סוגייה זו מחקר, כי בכל העולם יש הנחיות על גובה ההוצאות, ובישראל אין, ואנחנו עוסקים בכך כעת.

"המחקרים שלנו הם לא רק סטטיסטיים. למשל, במחקר משקלות תיקים, הלכנו וישבנו עם שופטים ושאלנו אותם כמה זמן לוקח להם לכתוב החלטות ופסקי דין. 13% מהשופטים במערכת השתתפו בדיונים הללו, ולא היינו יכולים לבצע את המחקר ללא סיועם".

- הכפיפות של מחלקת המחקר למערכת לא פוגמת באובייקטיביות של תוצריה?

"זו שאלה מעולה. זה נכון שכלפי חוץ לפעמים לא בטוחים שאנחנו אובייקטיבים, אבל אני מרגישה טוב עם המחקרים ומרגישה שאני לא באה לרצות אף אחד. הרבה מהמחקרים שלנו מראים דברים לא נעימים על מערכת המשפט, ולמרות זאת אני מרגישה שהעצמאות המקצועית שלי תמיד נשמרה, ואף אחד לא ניסה לפגוע בה. מערכת המשפט מבינה היטב מה זו עצמאות.

"בנוסף, יש מחקרים שאנחנו משתפים בהם פעולה עם אנשי אקדמיה. עשינו למשל מחקר עם פרופ' אורן גזל-אייל מאוניברסיטת חיפה בנוגע לאחוזי הרשעה (ראו מסגרת), שזכה לפרסום גדול והראה שאחוזי ההרשעה בישראל הם לא כה גבוהים כפי שמקובל היה לחשוב".

- לאן מועדות פנייך?

"אני אהיה חברת סגל בפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית ואלמד משפט ציבורי ומחקר משפטי אמפירי, שזהו תחום שמאוד מתפתח ומהווה המשך לעבודתי במחלקת המחקר".

המחקר שהפריך את המיתוס בעניין הסיכוי להרשעה

אחד המחקרים המעניינים ביותר שפירסמה מחלקת המחקר של הרשות השופטת בתקופתה של ד"ר קרן וינשל-מרגל נעשה בשיתוף עם ד"ר אורן-גזל אייל מאוניברסיטת חיפה ובחן את סיכויי ההרשעה והזיכוי של נאשמים בישראל. במאי 2012 פורסם המחקר המקיף, שהראה כי המיתוס, לפיו הרוב המוחלט של המשפטים הפליליים בישראל מסתיים בהרשעה, אינו נכון.

מהמחקר עלה כי שיעור ההרשעות במשפטים פליליים בישראל עומד על 70% בלבד ולא על 99.9%, כפי שהיה מקובל לחשוב עד אז בעקבות נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ההסבר היה ש-94% מהנאשמים מודים באשמה, רובם בהסדר טיעון, ואינם טורחים לנסות ולהוכיח את חפותם במשפט.

עוד עלה מהמחקר כי באותם מקרים בהם הנאשם כפר באישומים והתביעה התעקשה לנהלם עד הסוף - כך שבית המשפט נדרש להכריע על בסיס שמיעת הראיות - שיעור ההרשעות עמד רק על 70%. כלומר, למעשה, 30% מהמחלוקות מסתיימות בהכרעה שיפוטית לטובת הנאשם.

ד"ר קרן וינשל-מרגל

תפקיד: המנהלת הראשונה של מחלקת המחקר של הרשות השופטת - תפקיד אותו היא מסיימת בימים אלה. מרצה בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית

מצב משפחתי: נשואה+2

מקום מגורים: מבשרת ציון

השכלה: תואר ראשון במשפטים באוניברסיטת תל-אביב בהצטיינות לצד תואר ראשון במדעי המדינה באוניברסיטת תל-אביב, שגם אותו סיימה בהצטיינות; תואר שני במדעי המדינה בהצטיינות באוניברסיטה העברית; דוקטורט בנושא קבלת החלטות בבתי משפט עליונים בישראל, ארה"ב וקנדה

ביוגרפיה מקצועית: שימשה כעמיתת מחקר אורחת בבית-הספר למשפטים באוניברסיטת הרווארד, ובשנים 2004-2007 עבדה בייעוץ המשפטי לוועדת חוק חוקה ומשפט של הכנסת; זכתה במספר פרסים ומלגות על מחקריה, בהם פרס הרקטור לסטודנטים מצטיינים במדעי החברה ופרס למאמר מצטיין של כנס תלמידי המחקר במדעי החברה; פירסמה מאמרים בכתבי-עת מובילים בעולם

עוד משהו: חובבת טיולים רגליים

צרו איתנו קשר *5988