חקיקה חד-צדדית

חוק ההגבלים העסקיים (במתכונתו העדכנית) בא לעולם בשנת 1988. בשני העשורים הראשונים לקיומו נעשו בו שינויים מעטים, ברובם מוגבלים וממוקדים. גישת רשות ההגבלים העסקיים באותן שנים התאפיינה ברתיעה משינויי חקיקה ובהעדפת פיתוח הדרגתי של הדין בהחלטותיה ובפסיקת בתי המשפט.

גישה זו נבעה במידה רבה מהכרתה של רשות ההגבלים בכך שיכולתה לעצב ולפתח את הדין בכיוונים הרצויים בראייתה, גדולה יותר בדרך של פרשנות ופסיקה מאשר בהליכי חקיקה. הרשות חששה, במידה רבה של צדק, שהליכי חקיקה בכנסת עלולים להיות מוסטים על-ידי בעלי אינטרסים או משיקולים פופוליסטיים, כך שסיומו של ההליך יוביל למצב משפטי נחות מזה שהיה מלכתחילה.

המחאה החברתית ותיקוני החקיקה שבאו מיד אחריה הובילו לשינוי בעמדת רשות ההגבלים. הרשות גילתה כי יש לה "רוח גבית" המאפשרת לה לשלוט במידה רבה בהליך החקיקה. עוד התברר כי השינויים הנעשים במסגרת הליך החקיקה הם ככלל לכיוון של הקשחה והרחבה של סמכויותיה, דבר שנתפס (כנראה) כרצוי על-ידה.

התוצאה - ב-4 השנים האחרונות השתנה החוק בתדירות ובהיקף יוצאי דופן. עוצמת השינוי גדולה אף יותר, אם מביאים בחשבון את החקיקה התחרותית הנוספת (ענפית וכלל-משקית) שנוספה בשנים אלה, דוגמת חוק המזון וחוק הריכוזיות. רשות ההגבלים מקדמת כיום שינויים דרמטיים בחוק ההגבלים העסקיים בקצב קדחתני.

ערב פסח פרסמה רשות ההגבלים העסקיים שני תזכירי חקיקה לתיקונים דרמטיים בחוק ההגבלים העסקיים: רפורמה בפיקוח על מיזוגים ופיקוח על יבואנים רשמיים. תיקונים מוצעים אלה מצטרפים לשינויים שכבר חלו בפרק המונופולין, בפיקוח על קבוצות ריכוז, במתן סמכות לרשות להטיל עיצומים כספיים ועוד.

הרפורמה המוצעת בפרק המיזוגים היא אחד השינויים המשמעותיים ביותר שנעשו בחוק ההגבלים העסקיים מאז שנחקק, והיא מלמדת על הביטחון הרב של הרשות לגבי כוחה להוביל הליכי חקיקה בכנסת. פרק המיזוגים נחשב להסדר חקיקתי מוצלח יחסית, ורצונה של הרשות לנסות את כוחה בתיקונו, מלמדת עד כמה מועט כיום החשש שלה מ"קלקולים" שעלולים להיגרם בהליך החקיקה.

האם תנופת החקיקה של רשות ההגבלים היא דבר טוב? - התשובה לשאלה זו מורכבת. אמנם חלק מתיקוני החקיקה שיזמה ויוזמת הרשות הם רצויים ומתבקשים (למשל, מתן אפשרות לממונה להטיל עיצום כספי בעבירות הגבלים עסקיים); אך מנגד, החקיקה שיוזמת רשות ההגבלים מאופיינת בחד-צדדיות, לכיוון הרחבת כוחה וסמכויותיה.

מדובר בתופעה מוסדית טבעית, ידועה ומוכרת, אך לא בהכרח רצויה בראייה משקית. בחקיקה זו קיימים גם סימנים מטרידים לכרסום ברסנים ובבלמים שאמורים להיות על כוחה וסמכויותיה של הרשות. למשל, היעדר ביקורת שיפוטית נאותה על חלק מהסמכויות החדשות שניתנו לה.

במסגרת כל אותם תיקונים ורפורמות שיוזמת הרשות היא נמנעה בעקביות משינויים שיש בהם למקד את חוק ההגבלים העסקיים, וליצור הרמוניזציה טובה יותר עם הדינים המקובלים בעולם. הרשות לא תיקנה את פרק ההסדרים הכובלים שמנוסח בצורה כושלת ומוביל לאי-בהירות, לפסיקות סותרות ולתחולה רחבה מאוד של החוק על התנהגות לגיטימית ושכיחה.

הרשות נמנעה גם מתיקון פרק המונופולין, שבניגוד למקובל בעולם מבוסס על טיפול בגופים עם נתח שוק משמעותי, ואינו ממוקד בגופים שיש להם בפועל כוח שוק משמעותי.

ישנם עוד תיקונים רצויים שלא קודמו, למשל, בהיבט של חיזוק האפקטיביות של בית הדין להגבלים עסקיים כערכאת ביקורת על החלטות הממונה. המשותף לכל התיקונים המתבקשים שלא נעשו הוא - שיש בהם לרסן ולהגביל את הרשות.

נראה כי הכנסת היא כיום "מגרש ביתי" של רשות ההגבלים העסקיים. טוב תעשה הרשות אם היא תזהה את ההזדמנות הטמונה בכך, אך לא תתעלם גם מהסיכון הגלום בכך. הניסיון מן העולם מלמד כי כאשר מותחים את המטוטלת חזק מדי בכיוון אחד, היא צפויה לנוע רחוק מדי גם בכיוון ההפוך.

■ הכותב הוא שותף ומנהל מחלקת הגבלים עסקיים במשרד עורכי הדין תדמור ופרופ' יובל לוי; לשעבר ראש צוות ואחראי על תחום המיזוגים ברשות ההגבלים העסקיים.