עכשיו באים? דוח המלצות לחיזוק טוהר המידות בשלטון המקומי

השחיתות בשלטון המקומי היא כבר שנים אחת הרעות החולות הנפוצות והקשות ביותר בחברה הישראלית. שכרון הכוח והשררה, תאוות-הבצע, הביורוקרטיה הסבוכה, הרקע האישי של הפוליטיקאים המקומיים ועוד שורה של גורמים ותירוצים, הביאו לכך שבשנים האחרונות נחקרו, הואשמו, והורשעו, עשרות ראשי ערים וראשי רשויות מקומיות בשחיתות ציבורית, בשוחד, במירמה והפרת אמונים, ובקשרים פסולים עם קבלנים, יזמים ואנשי עסקים. שחיתות שנעשתה לטובת כיסם הפרטי של ראשי הרשויות ועל-חשבון הציבור שבחר בהם.

ראש עיריית בת-ים לשעבר, שלומי לחיאני; ראש עיריית רמת-גן לשעבר, צבי בר; ראש עיריית רמת-השרון לשעבר, יצחק רוכברגר; ראש עיריית נצרת עלית לשעבר, שמעון גפסו; ראש עיריית יהוד לשעבר, יוסי בן-דוד; ראש עירית קריית מלאכי לשעבר, מוטי מלכה; ראש עיריית אור-יהודה לשעבר, דוד יוסף; וראשי ערים ורשויות רבים אחרים נחקרו, הואשמו והורשעו בשנים האחרונות בעבירות שחיתות. חלקם, אף נשלחו לכלא לשנים ארוכות. בימים אלה גם ממשיכה להיחקר פרשת השחיתות המכונה פרשת "ישראל ביתנו" שבמרכזה חשודים ראשי רשויות רבים בשחיתות.

אחד משיאי השחיתות של ראשי ערים לשעבר התגלה במשפט פרשת הולילנד, שבו הורשעו שני ראשי עיריית ירושלים לשעבר, אהוד אולמרט ואורי לופוליאנסקי, ובכירים אחרים בעירייה בקבלת שוחד מבעלי אינטרסים בעירייה ובמקומות אחרים (אולמרט זוכה לבסוף על-ידי בית המשפט העליון מהאישום סביב פרשת הולילנד, אך הורשע כי לקח שוחד בעת שהיה שר התמ"ת ונשלח לשנה וחצי מאסר) תמורת קידום פרויקטים בבירה, בהם פרויקט הולילנד.

על רקע פרשת הולילנד ובשל היותו של השלטון המקומי קרקע פורייה להתפתחותם של דפוסי שחיתות, ובשל ההשלכות הקשות של תופעות שחיתות על תפקודן של הרשויות המקומיות, על רווחת הציבור ועל אמון הציבור בשלטון, מינה באפריל אשתקד היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, צוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי. בראשות הצוות עמדה עו"ד דינה זילבר, המשנה ליועמ"ש ושכלל נציגים מהמשטרה, משרד המשפטים, השלטון המקומי ומשרד הפנים. היום (ד') פרסם הצוות דוח המלצות ומסקנות שמשתרע על פני 132 עמודים.

וינשטיין הודיע על אימוץ הדוח ומסקנותיו והביע את תקוותו שבהמלצות הדוח ויישומן יהיה כדי לתרום תרומה משמעותית לביצור שלטון החוק ולמען טוהר המידות בשירות הציבורי בשלטון המקומי. עוד ציין היועמ"ש כי הוא רואה חשיבות רבה במחויבות משרד הפנים ונציגי השלטון המקומי, ובראשם יו"ר השלטון המקומי, ליישום ההמלצות. עם זאת, וינשטיין מסיים, כידוע את תפקידו בשבוע הבא והנטל ליישום הדוח יועבר אל היועץ המשפטי לממשלה החדש, עו"ד אביחי מנדלבליט.

נורמות של השלטון המרכזי

המסקנות של הצוות הן רבות ומגוונות ונוגעות להיבטים שונים של עבודת השלטון המקומי. המלצותיו העיקריות הן קירוב הנורמות החלות על השלטון המקומי בתחום המכרזים לנורמות הקבועות בשלטון המרכזי, בשינויים המחויבים: בין היתר, המליץ הצוות על שינוי הרכב ועדות המכרזים בשלטון המקומי, כך שאלה לא יהיו מורכבות עוד מנבחרי ציבור אלא מבעלי התפקידים הרלוונטיים ברשויות המקומיות.

המלצה נוספת עוסקת בשיפור וטיוב מנגנוני הליכי מינוי כוח האדם המועסק ברשויות המקומיות: בין היתר, ממליץ הצוות כי בחירת עובדים בכירים שהינם בעלי זיקה לנבחרי ציבור באותה רשות תהיה טעונה אשרור על-ידי ועדה חיצונית. "הוועדה תבחן את שאלת קיומם של כישורים מיוחדים של המועמד למילוי התפקיד וכן כי המגבלות בעניין העסקת קרובי משפחה יוחלו גם על העסקת עובדים בתאגידים עירוניים", נכתב בהמלצות.

מי שאמורים לוודא את פעילותו התקינה והחוקית של השלטון המקומי, "שומרי הסף" של נבחרי הציבור וראשי הרשויות, הם גזבר הרשות ומבקר הפנים של הרשות. בשנים האחרונות, כפי שניתן להיווכח אמפירית, לאור כמות ראשי הרשויות שנחקרו והועמדו לדין בגין שחיתות, רבים מהגזברים ומבקרי הפנים לא מילאו את תפקידם כיאות. לאור האמור, ממליץ הצוות לחזק את מעמדם של שומרי הסף ולקבוע כעיקרון מנחה כי בכלל הרשויות המקומיות ימונה יועץ משפטי שהוא עובד הרשות.

עוד ממליץ הצוות לפעול כדי לקדם את איושן המלא של משרות התביעה והפיקוח ברשויות המקומיות לצורך הבטחת רמת אכיפה סבירה. בין היתר, ממליץ הצוות לפעול לגיבוש תקינה מינימלית למערך הפיקוח והתביעה ברשויות, וכן לקבוע הנחיה לעניין קיום רוטציות באזורי פיקוח בין הפקחים השונים המועסקים על-ידי הרשות.

כללי אתיקה

נושא נוסף שנדון ונבדק עסק במנגנוני המניעה והטיפול במצבי ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ועובדי ציבור ברשויות המקומיות. הצוות ממליץ לשפר את המנגנונים הללו בדרכים שונות. בין היתר, ממליץ הצוות כי ראשי רשויות מקומיות, סגניהם וכל חברי המועצה, יידרשו להצהיר בסמוך למועד בחירתם אודות תחומים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים בין כהונתם הציבורית לענייניהם האחרים. כן המליץ הצוות כי הסדרי ניגודי עניינים של ראשי הרשויות המקומיות ייערכו על-ידי גוף חיצוני לרשות.

כן ממליץ הצוות לפעול להסדרת תחום התרומות באמצעות אימוץ בחוזר מטעם מנכ"ל משרד הפנים של נוהל שגובש לצורך הסדרת קבלת תרומות על-ידי רשויות מקומיות כנוהל מחייב. המלצה נוספת היא לשפר ולטייב את אופן הפעלתו והטמעתו של הדין המשמעתי של עובדי הרשויות המקומיות ולקדם את גיבושם ואכיפתם של כללי אתיקה שיחולו על כלל נבחרי הציבור ברשויות: בין היתר, ממליץ הצוות כי יכונן גוף מרכזי, ארצי ועל-רשותי, שיוכל לנקוט באמצעים משמעתיים, ובכללם הליכי חקירה ביחס לעבירות מסוימות, גם כאשר הרשות המקומית נמנעת מלעשות כן.

צמצום תופעת "המאכערים"

בהכרעת הדין של בית המשפט המחוזי במשפט הולילנד, בחר השופט דוד רוזן להקדיש חלק משמעותי לתופעת "המאכעריות" (שתדלנות). רוזן עשה זאת במסגרת הדיון בהתנהגותו של איש העסקים, דני דנקנר, שאותו הרשיע במתן שוחד למנהל מינהל מקרקעי ישראל לשעבר, יעקב אפרתי, באמצעות המאכער, מאיר רבין, עוזרו של שמואל דכנר המנוח (עד המדינה בפרשהואחיינו של אפרתי, במטרה לקדם אינטרסים של חברת תעשיות מלח.

השופט רוזן ציין כי "תופעת המתווכים למיניהם המכונים 'מאכערים', היא פסולה, מושחתת ומשחיתה", וכי בעלי ממון שבכוחם לשכור שירותיו של "מאכער" נהנים מערוץ "מיוחד" לטיפול בענייניהם. לדבריו, "מצב דברים זה שוחק את אמון האזרח בשירות הציבורי ובמוסדות השלטון, ויש בו כדי לגרום להשחתת נורמות ההתנהגות של עובדי ציבור".

בהמשך, ערך רוזן הבחנה בין שתדלנות פסולה לבין שתדלנות לגיטימית. לדבריו, שתדלנות לגיטימית היא "זו המניחה בפני מקבלי ההחלטות מידע, ניתוחי מצב, הגיגים ורעיונות לנושאים שבדיון". מנגד, לפי רוזן ישנה שתדלנות פסולה, "מאכערית" שהיא אסורה ומנוגדת לחוק. לדבריו, הין היתר, "שתדלנות אסורה הינה זו הנסמכת על מתן טובות הנאה, שוות כסף, נכס, מוצר או שירות".

הצוות בראשות עו"ד זילבר בחן אף הוא את בעיית השתדלנות והוא ממליץ לגבש ולפרסם הנחיות שיתרמו לצמצום הצורך בהסתייעות ב"מאכערים" ברשויות המקומיות באמצעות שיפור השירות הניתן על-ידיהן לציבור והנגשתו.

עוד מומלץ על-ידי הצוות להעלות את רמת השקיפות בפעילותן של רשויות מקומיות. זאת, באמצעות הרחבת סוג ואופי המידע שלגביו יידרש פרסום יזום על-ידי הרשות - זאת, הן בנוגע לסדר-היום של ישיבות מועצת הרשות, החלטות ועדות מועצת הרשות, עסקאות הצפויות להיעשות במקרקעי הרשות והיבטים שונים הנוגעים למכרזי הרשות.

עוד בהמלצות: להרחיב את סמכות ההשעיה של ראש רשות שהוגש נגדו אישום

התעוזה והרהב של כמה מראשי ערים שהואשמו בפלילים שברה שיאים במקרים של שלומי לחיאני מבת-ים, שמעון גפסו מנצרת עלית, ויצחק רוכברגר מרמת-השרון. כל אחד מהשלושה, איש איש מסיבותיו, החליט לחזור ולהתמודד על ראשות העיר בזמן שעמד לדין פלילי בגין עבירות שחיתות. (שלושתם אף הורשעו בסופו של דבר בעבירות שחיתות ולחיאני אף מרצה היום עונש מאסר). ההחלטה להתמודד, התגלתה כמוצלחות פוליטית כאשר השלושה נבחרו מחדש לראשות הערים בהן התמודדו, למרות האישומים נגדם, אך הן הולידו חוק חדש שנועד למנוע מצבים שכאלה. בדצמבר 2013 תיקנה הכנסת את חוק הרשויות המקומיות וקבעה כי ראשי ערים ורשויות הנאשמים בפלילים יעמדו בפני ועדה מיוחדת במשרד הפנים, שתשקול אם להשעותם מכהונתם עד לתום משפטם. הצעת החוק, שאותה יזם שר הפנים דאז, גדעון סער, אושרה במליאה פה-אחד. במאי 2015 השעתה הוועדה שפעלה מכוח החוק, את גפסו מהעירייה בשל כתב אישום שהתנהל נגדו.

כדי לבחון את היבטי האכיפה הפלילית בשלטון המקומי, מינה וינשטיין צוות משנה לצוות המרכזי של עו"ד דינה זילבר. בין היתר היו חברים בצוות המשנה: עו"ד רז ניזרי, המשנה ליועמ"ש (פלילי); המשנה לפרקליט המדינה ופרקליט מחוז ירושלים לשעבר, עו"ד אלי אברבנאל; פרקליטת מיסוי וכלכלה, עו"ד ליאת בן-ארי (התובעת במשפט הולילנד); מנהל המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה, עו"ד דן אלדד (הממונה על חקירת פרשת "ישראל ביתנו") ונוספים.

מהדוח של צוות המשנה עולה כי הוא סבור שאין די בחוק מ-2013 והוא ממליץ להרחיב את סמכות ההשעיה של ראש רשות או חבר מוסד תכנון שהוגש נגדו כתב אישום, כך שתחול על כלל חברי מועצת הרשות.

עוד ממליץ הצוות כי העבירה של מירמה והפרת אמונים שבה הורשעו ראשי רשויות לא מעטים, תיקבע כעבירת מקור לפי חוק איסור הלבנת הון - כלומר ניתן יהיה להעמיד לדין ראשי רשויות שמואשמים במירמה והפרת אמונים גם בהלבנת הון ולחלט כספים ורכוש שלהם מכוח החוק.

במישרו הפרוצדורלי ממליץ צוות המשנה להקים צוותים ייעודיים שלח הפרקליטות והמשטרה לטיפול בשחיתות השלטוניות ברשויות המקומיות, למסד ישיבות תקופתיות שיעסקו בשאלות מינהליות שנלוות להליך הפלילי נגד רשויות ונבחריהן, ובשאלות נוספות - להקים צוות מייעץ שתפקידו לסייע למשטרה במאבק בשחיתות השלטונית. ולבסוף, צוות המשנה ממליץ לבחון אפשרות למתן קדימות לטיפול בתיקים נגד נבחרי ציבור, לרבות נבחרי ציבור בשלטון המקומי.

"תופעת השחיתות בשלטון המקומי פוגעת מחד-גיסא בציבור הרחב הנזקק כל העת לשירותים הניתנים על-ידי הרשויות המקומיות, ומאידך גיסא, מכרסמת באמון הציבור, המהווה בסיס הכרחי לפעילותן" סיכם צוות המשנה את הדוח שבחן את היבטי האכיפה הפלילית. "קיימת חשיבות רבה בהצבת המאבק בתופעות אלה בראש סדר העדיפויות של גורמי האכיפה. מטבע הדברים, לא ניתן לעקור לחלוטין את השחיתות בקרב גורמי השלטון, אך אנחנו משוכנעים שבאימוץ ההמלצות יהיה כדי להביא לשיפור וייעול המאבק בשחיתות ולצמצום התופעה. יישומן של חלק מההמלצות יחייב מטבע הדברים הקצאת משאבים מתאימה. נוכח חשיבות הדברים אנו ממליצים על מתן כלל האמצעים הנדרשים לצורך יישום המלצות אלה", כעת נותר לקוות כי הנושא הכלכלי לא יהיה זה שימנע את יישום הדוח החשוב. שכן, גם לשחיתות, יש מחיר כלכלי כבד. 

 ההמלצות העיקריות