הוותמ"ל עברה לריצת משוכות

בשבוע שעבר קבע בית המשפט המחוזי כי תוכנית אפולוניה בהרצליה, שקודמה ואושרה על ידי הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הוותמ"ל) והבטיחה תוספת קרקע לעוד 2,687 דירות חדשות, לצד מבני ציבור ובתי מלון חדשים בעיר, תחזור לדיון מחודש בוועדה. "הנני מורה על ביטול החלטת אישור התוכנית ועל השבתה לשולחן הוותמ"ל", כך כתב השופט אליהו בכר.

העתירה שהוגשה נגד התוכנית באפולוניה (למעשה ארבע עתירות שחוברו יחד), היא אחת משפע של עתירות והתנגדויות שמוגשות נגד תוכניות הוועדה המיוחדת. ככל שעובר הזמן, ההתנגדות לוותמ"ל רק מחריפה, ונראה שגם בית המשפט אינו מקל ראש בטענות המתנגדים, במיוחד לאחר פסק הדין האחרון שניתן. במשרד האוצר כבר הודיעו שהם שוקלים להגיש ערר על ההחלטה האחרונה לבית המשפט העליון, אבל, כאמור, זו לא העתירה היחידה שהוגשה ויש מי שמרגיש שמדובר רק בתחילת הדרך.

חבל הצלה ליעדי התכנון של האוצר

נתחיל בקצת רקע על הוותמ"ל. בסוף יולי 2014 אושר חוק הוותמ"ל בכנסת. החוק קודם על ידי משרד האוצר עוד בימי הממשלה הקודמת והיה אחד הכלים המשמעותיים שהציג אז האוצר להגדלת ההיצע התכנוני של דירות מגורים ברחבי הארץ במטרה לקדם פתרון למשבר הדיור. למעשה, הוותמ"ל החליפה ועדה מיוחדת אחרת שהוקמה כמה שנים לפני כן, ועדת דיור לאומי (הווד"ל), וזו הוקמה על בסיס הרעיון של ועדות מיוחדות אחרות שהוקמו בשנות העלייה הגדולות בשנות ה-90 (הוול"לים - ועדות לבנייה למגורים) שנועדו גם הן להגדיל את ההיצע התכנוני בצורה מהירה יותר. כל הוועדות האמורות פעלו על בסיס אותו הרעיון - יצירת דרך עוקפת למוסדות התכנון הרגילים (הוועדות המקומיות והמחוזיות).

"הוותמ"ל הוא חלק מתכנית דיור כוללת שמוביל קבינט הדיור, כדי להגדיל את היצע הדירות ולהוריד את מחירי הדיור בישראל. נמשיך לעבוד קשה כדי שזוגות צעירים ממעמד הביניים יוכלו לרכוש דירה", אמר אז שר האוצר, יאיר לפיד, לאחר אישורו הסופי של החוק.

בינתיים, המחירים טרם ירדו, והוותמ"ל ממשיכה לספוג התנגדויות שרק הולכות ומתרבות ככל שהיקף התוכניות שמגיע לשולחן הוועדה גדל. הישיבה הראשונה של הוותמ"ל התקיימה בסוף ספטמבר 2014 ומאז ועד היום קודמו במסגרתה המיוחדת לא פחות מ-84 תוכניות שונות.

הוותמ"ל אכן תרמה להגדלת היצע יחידות הדיור המתוכננות, והובילה לכך שמינהל התכנון הצליח לעמוד ביעד שאפתני של אישור 100 אלף יח"ד בשנה. אבל בעוד מספר יחידות הדיור המתוכננות מאמיר, השאלה שהמתנגדים שואלים כבר שלוש שנים היא האם הוועדה המיוחדת - בראשה עומד איש אגף תקציבים ולא איש תכנון - מצדיקה את המחיר של תכנון מהיר שלטענתם פוגע בשטחים פתוחים, בחקלאות, וגם לא נותן דגש מספק למצוקת התשתיות.

כעת, כשלוש שנים מאז הישיבה הראשונה של הוותמ"ל, אחרי החלפת יו"ר הוועדה (אריאל יוצר במקום ערן ניצן שמונה לציר כלכלי בחו"ל) ואחרי כמה עתירות לבג"ץ מטעם ארגונים, יישובים וגם תושבים, יש מי שמתחיל לדבר על התפכחות והבנה שמחלחלים לאט לאט גם לחלונות הגבוהים.

ועוד קצת מספרים: על פי נתוני החברה להגנת הטבע, המפרסמת פעם בשנה דו"ח מקיף על פעילות הוותמ"ל, מתוך 84 התוכניות שנכנסו עד כה לוועדה המיוחדת, אושרו 24 תוכניות. 18 תוכניות טרם הגיעו לפתחה של הוותמ"ל ו-66 תוכניות כבר נידונו בשולחן עגול. 15 נמצאות לפני דיון להפקדה, 9 תוכניות הוחלט להפקיד אך הן טרם הופקדו בפועל ופורסמו להתנגדויות הציבור, ועוד 15 תוכניות הופקדו בפועל להתנגדויות, ושלוש תוכניות כבר נגנזו. בכל הנוגע להיקף יחידות הדיור, מדובר במספרים מרשימים: בסך הכל מדובר בכ-280 אלף יח"ד שנכנסו לוותמ"ל בשלבים השונים, מתוכן אושרו כ-90 אלף יח"ד.

ככל שעובר הזמן, הוותמ"ל מצליחה כמעט להכפיל את היקף פעילותה. על פי דו"ח מינהל התכנון לשנת 2016, בשנת זו קידמה הוותמ"ל 27 תוכניות, לעומת 15 תוכניות בלבד ב-2015. ההיקף ההולך וגובר של תוכניות שמגיעות לדיונים, כמו גם היקף אישור יחידות הדיור, מהווה מעין "חבל הצלה" למינהל התכנון. ספק אם הוועדות המחוזיות לבדן במצבן הנוכחי היו מצליחות לספק את הסחורה. העובדה שכבר שנתיים מנופפים באוצר ב-100 אלף יחידות דיור מאושרות בכל שנה נזקפת אומנם גם לפעילות מאומצת יותר של הוועדות המחוזיות, אך קשה לראות איך האחרונות היו מצליחות להגיע למספרים כאלו ללא עזרת הוותמ"ל. אולי די בעובדה זו לסנדל התנגדות אפשרית לוותמ"ל מתוך מינהל התכנון.

"גל של עתירות מצד גורמים שונים"

בחברה להגנת הטבע מדגישים כי אחת הבעיות הקשות בוותמ"ל, מעבר לקידום תוכניות בשטחים הפתוחים, היא העובדה שכמעט ולא ניתן להתנגד לתוכניות. "חשוב לציין שבניגוד למערכת התכנון הרגילה, על החלטות הוותמ"ל לא ניתן לערור לערכאה גבוהה יותר בוועדות התכנון, אלא רק להגיש ערר באמצעות אחד ממשרדי הממשלה למליאת הממשלה", אומרים שם, "הליכי התכנון בוועדה מותירים למעשה לציבור מלבד הליך ההתנגדויות רק אפשרות של פנייה לערכאות משפטיות, בתקווה כי קולם יישמע וזכויותיהם ישמרו. לאחר שלוש שנות פעילות ושנתיים מאישור תוכנית הוותמ"ל הראשונה, אנו עדים לגל עתירות מטעם גורמים שונים, בהם שלטון מקומי, חברה אזרחית, תושבים ובעלי עניין שונים".

בחברה להגנת הטבע, יחד עם ארגונים נוספים המתנגדים לוותמ"ל, עושים שימוש גם באינטרנט כדי לספק מידע לציבור הרחב אודות תוכניות הוותמ"ל. באתר של החברה, תחת לשונית של "משמר התכנון", ניתן למצוא מפה אינטראקטיבית המפרטת את תוכניות הוותמ"ל השונות והשלב שבו הן נמצאות. בתקופה שבה המודעות הציבור הרחב בכל הקשור לתכנון נמצאת בשיאה, מודעות שבאה לידי ביטוי גם בהתנגדות נרחבת לתוכניות מתאר ולתוכניות הוותמ"ל, מדובר במקור מידע חשוב. אבל במקביל יהיה מי שיטען שמדובר בעוד קטליזטור להיקף ההתנגדויות הגדול לתוכניות הללו. עם זאת, בתקופה בה הציבור רוצה להיות מעורב וצמא לא פעם למידע שלא ניתן למצוא בקלות באתרים הממשלתיים, הנגשת המידע חשובה. השאלה היחידה היא האם הנגשת המידע מגדילה את היקף ההתנגדויות והעתירות, והאם מדובר בתופעה חיובית או שלילית.

"חוק הותמ"ל הוא אסון למדינת ישראל"

עו"ד דודו קוכמן, מזכ"ל כפרי האיחוד החקלאי, המוביל מאבק נגד חוק הוותמ"ל מאז אישורו, אומר כי "בית המשפט כבר הבין את מה שטוענים כמעט כל גורמי המקצוע בישראל - חוק הוותמ"ל הוא אסון למדינת ישראל. חוק הוותמ"ל הורס את הערים, את הכפרים הסמוכים להן, ויוצר פרבור, זאת כאשר קיים מלאי של מאות אלפי יחידות דיור בתכנון שאינו מנוצל.

"לאחרונה התבשרנו על דחייתם של שני ותמ"לים גדולים שכוללים אלפי יחידות דיור - ותמ"ל לוד, שהיה אמור לחסל את המושב ניר צבי נמשך להכנה מחדש תוך צמצום משמעותי בפגיעה בשטחי המושב, וגם ותמ"ל אופקים הוקפא עד לדיון בבית המשפט העליון בעוד כשנה. במקביל, ייתכן שהוותמ"ל באזור הקריות ישונה בעקבות הסכם בין המועצה האזורית זבולון ועיריית קריית ביאליק, לפיו מרבית שטחי כפר ביאליק לא ייפגעו ב-25 השנים הקרובות".

קוכמן, כמו שאר המתנגדים לוותמ"ל, סבור שמדובר בשיטה קלוקלת לקידום תוכניות, שגם משבר דיור לא מצדיק את הפעלתה. "צוואר הבקבוק אינו בשטחים הפתוחים אלא בוועדות התכנון ובהיעדר מענה לבעיות תשתית כמו כבישים, גשרים ופינוי קולחין. במקום לתכנן על שטחים חקלאיים הגיעה העת שבממשלה יעשו בדק בית ויקדמו את התכנון של מאות אלפי היחידות המתוכננות ותקועות בסבך הביורוקרטיה, במקום להרוס את החקלאות. עבור משרד האוצר מדובר במספרים. עבורנו זה החיים עצמם".

לדברי קוכמן, לאחרונה ניכרת הרגשה שיש שינוי במאבק: "אנחנו מתחילים לראות תוצאות בתהליכים. גם המערכת המרכזית משנה את הגישה. מתחילים להבין שאולי זה לא הפתרון. יש בעיה אמיתית, התוכנית האלו יגמרו אזורים שלמים מבחינת תשתיות תחבורה. אנשים לא יוכלו לזוז ממקום למקום".

קוכמן, וגם מתנגדים אחרים, טוענים שיש קשר ישיר בין הוועדה המיוחדת לבין תוכנית ממשלתית אחרת שמתקדמת במקביל - הסכמי הגג, הנחתמים בין הרשות המקומית לבין האוצר ומבטיחים קדם-מימון לפיתוח התשתיות בשכונה החדשה. "ראשי הרשויות לא היו מסכימים ללכת לוותמ"ל בלי הסכמי גג. מגורים לא מניבים הכנסות אלא הוצאות. ערים לא יוכלו להקים תשתיות ללא כסף, וכאן נכנסים הסכמי הגג, שמבטיחים גם גישה לאזורי תעסוקה חדשים וגם מימון. אני שמח שיש התעוררות בנושא, וגם התעוררות אזרחית. אנשים מבינים שליד הבית שלהם יקימו אלפי יחידות דיור בלי טיפול מתאים בתשתיות. זה גם כבר מפחיד את ראשי הראשויות המקומיות בגלל הבחירות הקרובות. זה עוד דבר שנכנס עכשיו לתמונה, וזה משמעותי מאוד.

"ההליכים המשפטיים נגד הוותמ"ל רק הולכים ומתרבים, ועכשיו יש לא רק עתירות אלא גם תוצאות. מגישים לבתי משפט מסמכים שמראים שלא תמיד צריך את התוכניות של הוותמ"ל, ושמשרד האוצר מקדמים תוכניות שלא תמיד צריך.

"לרמוס שטחים פתוחים זה נורא כי אי אפשר להשיב אותם אחר כך. המגמה עכשיו היא של התעשתות והבנה של המשמעות הרחבה, נקווה שלא מאוחר מדי, אבל ישנה התנגדות גורפת של גורמים שונים, של הציבור הרחב וגם של ראשי הערים נגד הפעילות הדורסנית הזו. כשאביגדור יצחקי, ראש מטה הדיור, אומר לאנשים שהם ישנו בשקי שינה כי אין פתרון למצוקת התשתיות זו בדיחה, אבל אנשים הבינו שהיא עלולה להיות מציאות".

"ראיתי לנכון ליתן צו ביניים לוותמ"ל אופקים"

"לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה, ראיתי לנכון ליתן צו ביניים שימנע את המשך והשלמת הליכי התכנון של התוכנית, לרבות שני הדיונים הקבועים להיום, וזאת עד להחלטה אחרת בעתירה". כך קבע בסוף ספטמבר האחרון השופט יורם דנציגר מבית המשפט העליון בהחלטה שהתייחסה לעתירה שהוגשה נגד תוכנית ותמ"ל באופקים. השופט דנציגר כתב בהחלטה כי אמנם במסגרת העתירה שהוגשה במארס 2017 לא התבקש בית המשפט לאשר צו ביניים, אולם נוכח העובדה שהמדינה הודיעה לבית המשפט כי בכוונתה לקיים דיונים בתוכנית בוועדת המשנה להתנגדויות כמו גם במליאת הוותמ"ל, הוא ראה לנכון לתת צו ביניים ולא לאפשר להם להתקיים.

את העתירה שהשופט דנציגר התייחס אליה הגישו מושבים חקלאיים הסמוכים לאופקים, שהתוכנית מקודמת על שטחיהם, בטענה לאי חוקיות ההכרזה על השטחים כמתחם מועדף לדיור ועל אי חוקיות הליך התכנון. את העתירה הגיש עו"ד רון רוגין.

מדובר בתוכנית בשם 'אופקים חדשים' שאמורה להתקדם במסלול מזורז בוועדה וכוללת פוטנציאל בינוי של למעלה מ-10,000 דירות. במקרה הזה בית המשפט מיהר לעצור אפילו את הדיונים המתוכננים בתוכנית המדוברת. במקביל, רק בשבוע שעבר, כאמור, פסק בית משפט אחר על ביטול אישורה של תוכנית אחרת, תוכנית אפולוניה שאושרה כבר בותמ"ל, והורה על החזרתה לשולחן הדיונים.

גם כנגד תוכניות אחרות הוגשו עתירות. למשל, לתוכניות בתל השומר, עם פוטנציאל בינוי של כ-12 אלף יחידות דיור, הוגשה עתירה מצד העיריות רמת גן, קרית אונו ואור יהודה; לתוכנית ותמ"ל בגן יבנה עם פוטנציאל בינוי של 1,546 יחידות דיור הוגשה עתירה מצד תושבים; נגד תוכנית הוותמ"ל בפתח תקווה ובכפר סירקין, עם פוטנציאל בינוי של כ-12 אלף יחידות דיור, הוגשה עתירה על ידי עיריית פתח תקווה ואגודת כפר סירקין, יחד עם ועד תושבי העיר פתח תקווה (גוף שמותר לתהות מי בדיוק בחר בו); במקביל, תוכניות בניר צבי הסמוך ללוד ובמורדות רמות בירושלים נפלטו מהוותמ"ל לתכנון מחדש.

עו"ד יהושע דיאמנט, שהגיש את אחת העתירות נגד תוכנית אפולוניה, סבור כי זו המודעות הציבורית שהשתנתה, ואיתה גם היכולת להתנגד לתוכניות. "החברה האזרחית היום הרבה יותר חזקה מבעבר ומכירה את חוקי המשחק. אין יותר אזורי פריפריה שבהם אף אחד לא מבין מה נעשה, בכל מקום אנשים יודעים ומבינים. יש קבוצות חזקות בכל היישובים שמצליחות להיות מעורבות ולעצור תוכניות בנייה ולעכבן במשך שנים.

"חוק הוותמ"ל יצר ניגוד עניינים מובנה ומהותי. מחד, הוותמ"ל מוסמכת לדון בתכנון מקרקעין שבבעלות המדינה, ומאידך, תוכניות אלה הן פרי יוזמה של המדינה באמצעות רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). התוצאה המעשית היא שהמדינה שהיא בעלת אינטרס כלכלי לקבל הכנסות מהקרקע שבבעלותה, היא הגוף המוסמך על פי החוק לתכנן ולהסדיר את המקרקעין שבבעלותה, מה שמוביל לאבסורד הפוגע בהליך הדמוקרטי ובשלטון החוק באופן החמור ביותר".

דיאמנט מציין כי "סמכויותיה הרחבות של הוותמ"ל פוגעות ביכולת של החברה האזרחית להתנגד לתוכניות. תוכניות שקודם לכן נדונו בפני ועדות התכנון המסורתיות במשך שנים, בין היתר עקב הצורך לדון בכובד ראש במכלול ההיבטים והשיקולים, אושרו לפתע תוך חודשים ספורים כשעברו לידון בוותמ"ל".

האוצר: "התנגדויות הן חלק חשוב בתכנון"

בתגובה לטענות נמסר מהאוצר כי "הוותמ"ל פועלת מכח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים ומהווה מרכיב משמעותי כחלק מהמדיניות שננקטת על ידי הממשלה לצורך הגדלת היצע הדיור והתאמתו ליעדים האסטרטגיים הלאומיים, הן ביישובי הפריפריה והן באזורי הביקוש במרכז הארץ, ובפעילותה ניתן דגש לקידום מתחמי מגורים גם ביישובי מיעוטים.

"מטה הדיור מביע שביעות רצון מפעילות הוועדה. התנגדויות הן חלק חשוב וטבעי בתהליך התכנון, במסגרת התהליך הסטטוטורי בוותמ"ל ממונה חוקר לצורך שמיעת ההתנגדויות ולגיבוש המלצות לוועדה וכל ההתנגדויות נבחנות בצורה יסודית ומקבלות מענה מקצועי ראוי. יש להבהיר כי היקף ההתנגדויות המוגשות לתוכניות הוותמ"ל מצומצם יחסית, חרף היקפן של התוכניות המועדפות לדיור. לרוב התוכניות שהופקדו לעיון הציבור הוגשו התנגדויות בודדות.

"ראוי לציין כי רוב מוחלט של תוכניות הוותמ"ל מקודמות בתמיכה מלאה של הרשויות המקומיות, אשר לוקחות חלק פעיל בתהליך התכנון ומשבחות את פעילות הוותמ"ל. במהלך קידום התוכניות ניתן דגש למתן פתרונות לצרכי תשתיות שיאפשרו את יישום התוכניות, תוך פיתוח סביבת מגורים איכותית. במקביל לתכנון עוסק הצוות המקצועי בעבודת מטה רחבה שתאפשר מימון למימוש פתרונות אלו.

"ההחלטה שהתקבלה לאחרונה בבית המשפט בנוגע לתוכנית המועדפת לדיור באופקים הינה החלטה פרוצדורלית, שנועדה רק להשהות את התהליך הסטטוטורי עד להכרעה משפטית בנושא".

מתכננת הוועדה: "מי שטוען למחסור בהתייחסות לתשתיות פשוט לא פתח תוכנית ותמ"ל מעולם"

בעוד המתנגדים מציירים תמונה אחת בנוגע לוותמ"ל, מתוך הוועדה עצמה נשמעים כצפוי קולות אחרים. דקלה פרסיקו, מתכננת הוותמ"ל, מספרת כי במבחן המציאות היקף ההתנגדויות לתוכניות אינו כה גדול כפי שניתן לחשוב, וכי המתכננים מביאים מראש בחשבון את התשתיות ונזהרים לא לחרוג מתוכניות מתאר.

"אנחנו דווקא לא רואים הרבה התנגדויות מהציבור", אומרת פרסיקו, "בוותמ"ל ניר צבי למשל, הוגשו לתוכנית 15 התנגדויות בלבד, ויחסית לתוכנית ותמ"ל זה הרבה. הרבה פעמים אנחנו רואים התנגדויות של אותם הגופים ואותם הגורמים לכל תוכנית, כמו למשל של החברה להגנת הטבע. אנחנו לא רואים שינוי בהיקף ההתנגדויות או בהיקף העתירות נגד תוכניות הוותמ"ל ולא רואים התעוררות או ריבוי של עתירות.

"אותו דבר נכון גם לגבי הטענה לשינוי גישה מבית המשפט. יש עתירות שהוגשו ונדחו, כמו עתירה שהוגשה על עצם ההכרזה של מתחמי הוותמ"ל בקבינט הדיור וגם עתירה במתחם פרדס בחיסכון באור יהודה. גם בהחלטה שקיבל השופט בנוגע לתוכנית הוותמ"ל באופקים הוא לא פסק נגד התוכנית, הוא פשוט אמר שהוא לא רוצה שיתקבלו החלטות בוועדה לפני הדיון ולפני שמיעת הצדדים. זה מובן ואנחנו פנינו לבית המשפט במטרה להקדים את הדיון. למעשה, העובדה שאין ערר על תוכניות ותמ"ל, ויש רק את האפשרות לפנות לבית המשפט, אולי הייתה צריכה לגרור הרבה עתירות, אבל כמו שאמרתי אנחנו לא רואים ריבוי עתירות".

לדברי פרסיקו, באוצר ובקבינט הדיור מרוצים מהתפוקות של הוועדה: "אני יודעת שבמטה הדיור מתייחסים לוותמ"ל ככלי מאוד אפקטיבי. עד כמה שהוועדה חדשה, יש גם כבר שיווקים מכוח התוכניות שאושרו בה, וזה מהיר יחסית כי הראשונות שאושרו היו בשנת 2015. וכשרואים את השיווק יוצא לדרך, זה גם שומט את הקרקע תחת הטענות שהיו בעבר על קשיים במימוש התוכניות. עד כה, זה התגלה כלא נכון".

מה לגבי הטענות השכיחות אודות מחסור בתכנון של תשתיות?

פרסיקו: "כל מי שטוען נגד הוותמ"ל שיש מחסור בהתייחסות לתשתיות פשוט לא פתח תוכנית ותמ"לית מעולם. כל תוכנית צריכה לכלול פתרונות מכל הכיוונים וזה מה שיש בתוכניות שלנו. אנחנו כן חושבים שזו האחריות שלנו לתת פתרונות מקיפים לכל תוכנית".

אחת הטענות המשמעותיות שעולות נגד הותמ"ל מתייחסת לתכנון בשטחים הפתוחים ובשטחי חקלאות.

פרסיקו: "זה נכון שבהתחלה הוותמ"ל טיפלה בעיקר בתוכניות קיימות שהיו תקועות או לא התקדמו, ומאוחר יותר התחלנו גם לעסוק בשטחים פתוחים. אני חושבת שהתיקון בחוק שמאפשר לוותמ"ל לעסוק גם בהתחדשות עירונית יעזור לאזן את התמונה. פחות פריצה לשטחים חדשים ופתוחים ויותר מרקם עירוני. אבל גם אם נצליח לאשר הרבה תוכניות בהתחדשות עירונית, זה עוד רחוק כי המימוש לוקח המון זמן. בינתיים הוותמ"ל תמשיך לאשר תוכניות גדולות. אם היו עוד בסיסי צה"ל לפנות היינו מפנים. אמנם יש בפתח את גלילות ושדה דב, אבל זה עוד ייקח זמן. איפה שאי אפשר, יש רק שטחים חקלאיים. בעיקר בפריפריה. זה הכיוון היחידי להתפתחות של העיר, אבל אנחנו עושים את זה בזהירות. טוענים שהוועדה דורסנית, אבל עד היום הוותמ"ל לא סתרה תוכנית מחוזית אחת".