מכון התקנים ניפח עלויות למשרדי הממשלה בעשרות מיליוני ש'

בשנים 2011-2016, הציג מכון התקנים למשרדי האוצר, הכלכלה והתעשייה מצגים מטעים על עלויות התקינה שלו - וזאת תוך ניפוח מחירי בדיקות התקינה שנעשות בו. הדוח החמור של המבקר חושף כי המכון קרא לשיטת הפקעת המחירים שהנהיג "העמסה מיוחדת", והיא נעשתה בלי ידיעת הוועד הפועל שלו ובלי ליידע על כך את משרדי הממשלה ששילמו במשך שנים את הכסף - כ-25 מיליון שקל בסך הכול. המבקר מצביע בדוח על החשש שמכון התקנים הביא להגדלה מכוונת של עלויות התקינה שהמדינה מימנה.

משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה מממנים את עיקר הליכי התקינה ועדכוני התקינה שנעשים במכון התקנים, והיקף המימון נקבע בכל שנה מחדש בין משרדי הממשלה לבין המכון. תמחור עלויות התקינה נעשה בידי המכון בלבד, כך שבכל שנה הוא משגר לממונה על התקינה במשרד הכלכלה את תוכנית התקינה העדכנית, לצד דרישת מימון מתאימה מהמדינה.

דרישת המימון שמגיש המכון מתבססת על סך העלות של כלל התקנים שמופיעים בתוכנית, ועלות של כל תקן מחושבת על בסיס מספר שעות עבודתו של רכז תקינה שאמון עליו. הדרישה מתבססת גם על תעריף העלות הישירה של עבודת הרכז, העלויות הישירות של פעילות אגף התקינה, עלויות התקורה של המכון ובהן שירותי מחשב, ניקיון, שירותי אגף כספים, שכר והוצאות ההנהלה של אגף התקינה.

נוגד את כללי המינהל התקין

המבקר חושף כי ב-2016 הסתכמו הוצאות ההנהלה של אגף התקינה בסכום עצום של 14.3 מיליון שקל. לפי הדוח, באגף התקינה מועסקים כ-5% בלבד מכלל עובדי המכון, כך שהוצאות הנהלת אגף התקינה לשנה זו היו צריכות להסתכם בכ-700 אלף שקל בלבד. הניפוח ותוספת העלות המלאכותית הובילו לייקור המחירים למדינה, והשתתפות המדינה בהוצאות התקינה הוגדלה באותה השנה לסכום של 3.5 מיליון שקל, בזמן שהשתתפות מכון התקנים הסתכמה ב-3.2 מיליון.

מכון התקנים הגיב למבקר כי אינו רואה בהסכם שבינו לבין משרדי הממשלה הסכם לתמיכה תקציבית, אלא הזמנת שירותים במחיר שקבע הספק. עוד נטען, כי נוסחת החישוב נבחנה בעבר בידי רואה חשבון חיצוני שעשה ביקורת במכון מטעם משרד הכלכלה. משרד הכלכלה מסר למבקר כי אינו מכיר את "ההעמסה המיוחדת" שעל בסיסה מכון התקנים מייקר למדינה את עלויות התקינה. מבקר המדינה העיר כי העמסות אלה נעשות ללא אישור משרדי הממשלה והוועד הפועל של המכון, והן אינן ראויות ונוגדות את כללי המינהל התקין. המבקר העיר למנכ"ל המכון ולוועד הפועל שלו וציין כי "עליהם לוודא שדרישות המימון לממשלת ישראל יתבססו על תמחיר מוסכם וגלוי שמתבסס על מכלול הנתונים הרלוונטיים".

בהמשך הדוח מגלה המבקר כי משרדי הבריאות והגנת הסביבה לא שותפים לתהליכי התקינה הקשורים לעמידות של מזרנים באש, וזאת למרות שמזרנים מכילים חומרים כימיים לעיכוב בעירה ולהפחתת מקרי שריפה. ועדות התקינה של מכון התקנים אימצו בעניין זה את התקן הבריטי שנחשב מחמיר, ומחייב בדיקת מזרנים במסגרת "מבחן הלהבה הסמויה" לגבי הידלקותם ממקור אש סמוי או מסיגריה בוערת. למשרדי הגנת הסביבה והבריאות עניין רב בנושא זה בשל השימוש במעכבי בעירה במזרנים כדי שיעמדו בתקן זה.

אלא שמכון התקנים הסביר למבקר כי בהרכב הוועדה שדנה בתקן זה היו שותפים נציגים רלוונטיים מהמשק, לרבות נציגי האקדמיה וצרכנים מוסדיים כמו צה"ל. המבקר העיר כי במועד הכנת התקן, שנת 2010, לא ידעו חברי הוועדה הרלוונטית במכון על ההיבטים הבריאותיים והסביבתיים למזרנים. עוד העיר המבקר, כי על מכון התקנים היה להכין את תשתית המידע לטיפול בנושא, לרבות איתור ולמידה של תקנים דומים שגובשו ברחבי העולם ומאמרים מדעיים רלוונטיים. עוד עולה מהדוח, כי למרות שנציגי משרדי הבריאות ואיכות הסביבה לא היו מעורבים בגיבוש תקן המזרנים, באפריל 2013 חתם שר הכלכלה דאז על אכרזת רשמיות של סעיפים שכלולים בתקן.

לפי דוח המבקר, עוד טרם חתימה זו פנו בתחילת אותה השנה יבואני מזרנים שאינם עומדים בתקן המחמיר שנקבע למשרד הכלכלה למכון התקנים ולנציבות כבאות והצלה, וביקשו לבחון בשנית את הצורך בהתבססות על התקן הבריטי, שנחשב כאמור מחמיר ביחס לתקנים שמונהגים במדינות אחרות כמו שוודיה, יפן, גרמניה, אוסטרליה ועוד. היבואנים נימקו את פנייתם בכך שהתקן במתכונתו זו פוגע באפשרות לייבא לארץ מזרנים מרוב מדינות העולם - מה שסותר את מדיניות הממשלה להסרת חסמי יבוא ולהורדת יוקר המחיה.

לדעת משרד הבריאות, עמידה במבחן הלהבה הסמויה יכולה להיות ברת-השגה גם באמצעות שימוש בבדים צפופים, במסגרת תהליך הייצור של המזרן ובלי הצורך בשימוש במעכבי בעירה. עמדת משרד הבריאות הובילה את רשות הכבאות להקים ועדה שתבחן את העמדות השונות בנושא. מבין 11 חברי הוועדה, ארבעה היו נציגי יצרני המזרנים שגם היו בעלי זכות הצבעה - חרף האינטרס הכלכלי המובהק שלהם בתוכן התקן.

בקיץ 2016 ובתום התייעצות ממושכת בין מחלקת התקינה עם משרדי הגנת הסביבה והבריאות הסתיימה הרוויזיה בתקן המזרנים. הגופים שהיו מעורבים בהליך קבעו כי הרוויזיה תיכנס לתוקף רק בחודש אפריל 2017, וזאת כדי לאפשר למשווקים להיפטר ממלאי המזרנים שבו כבר הצטיידו על בסיס התקן המחמיר. על פי התקן החדש, מזרנים יידרשו לעמוד רק במבחן הלהבה הסמויה, שבהם יותר לכלול מעכבי בעירה מסוג מסוים, ואחרים - ייאסרו לשימוש.

מבקר המדינה העיר על כך כי "תהליך תקינותו של תקן זה במשרד הכלכלה ובמכון התקנים ארך זמן רב ולא שולבו בו הגורמים הרלוונטיים, אך מנגד שותפו בו גורמים בעלי אינטרסים שייתכן שהשפיעו על התהליך".

עיכובים בטיפול בתקנים

מבקר המדינה מצא עוד כי תקנים רבים שגובשו במכון התקנים והועברו לאישור הממונה על התקינה במשרד הכלכלה, כחלק מן ההליך המקדים לקראת אישורם, נמצאים במצב של "התייעצויות פנימיות". בנובמבר 2016 היו בטיפול מחלקת הממונה על התקינה במשרד הכלכלה כ-270 תקנים כאלה. לפי הדוח, הזמן הממוצע להימצאותם של תקנים כאלה במסגרת הליכי ההתייעצות הפנימיים הוא כשנתיים, וההליך כולו להוצאת תקן לאישורו של שר הכלכלה אורך כ-4 שנים. הטיפול ברוב התקנים מתעכב בעיקר בלשכה המשפטית ובלשכת מנכ"ל משרד הכלכלה, והמבקר ממליץ למשרד הכלכלה לקבוע לוחות זמנים לטיפול בכל תקן.

משרד הכלכלה טען כי העיכובים נובעים מהיעדר נתונים והסברים ממכון התקנים אודות כל תקן שנבדק, והאיחור שבמסירת מידע זה מוביל לכך שתקנים רלוונטיים בחו"ל עשויים להשתנות עוד לפני שמלאכת ההתייעצות הפנימית על תקן כלשהו בישראל הסתיימה. כך, לעתים יוצא אפוא, כי הזמן שהוקדש לדיון בתקן כלשהו יורד לטמיון, ובשל שינויי תקינה שמונהגים בחו"ל - דיונים על אישור של תקנים מתקיימים מחדש.

המבקר מצא כי ועדת האימוץ, שתפקידה לבחון אימוץ של תקנים מחו"ל והחלתם בארץ, החלה לפעול בנושא רק בקיץ 2015 - כשנה וחצי לאחר שהוחלט על הקמתה. עד אוקטובר 2016, קיימה הוועדה 8 ישיבות ודנה בשינויים ובהתאמות במספר קטן מאוד של תקנים.

ליקויים נמצאו גם בייצוג ההיבט הצרכני בוועדות התקינה של מכון התקנים: נציגי הצרכנים אמורים לייצג את האינטרס של הצרכן בישיבות ועדות התקינה המרכזיות והטכניות, אך בפועל מתוך 47 ישיבות כאלה השתתפו נציגי הצרכנים בפחות ממחצית. ב-14 ועדות נשמרו מקומות לנציגי הצרכנים, אך נציגים כאלה לא מונו כלל. המועצה הישראלית לצרכנות טענה בתגובה כי בוועדות שבהן ייחסה חשיבות יתר להשתתפות נציגיה, היה שיעור נוכחותם באותם דיונים מלא.

המבקר העיר כי לרכז מטעם המועצה שאמון על ניהול נוכחות נציגי המועצה בדיוני מכון התקנים אין די משאבים לעשות זאת, ובמהלך השנה שעברה היקף המשרה שלו קוצץ מחצי לרבע. מצב זה, כך לדעת המבקר, פוגע באינטרס הצרכני בתקינה.

ממשרד הכלכלה נמסר בתגובה: "בחודש דצמבר 2017 אושרה הרפורמה בתקינה, לרבות ועדות בלתי תלויות וקידום תחרות למכון התקנים. משכך, משרד הכלכלה יישם את עיקר ההערות בדוח המבקר. ככל שישנן הערות נוספות הנוגעות לטיפול משרד הכלכלה - הן מטופלות בתקופה זו. סוגיות אחרות, שאינן נוגעות לסמכות משרד הכלכלה, הופנה משרד המבקר למשרד הממונים".

ממכון התקנים נמסר בתגובה לדוח מבקר המדינה: "מכון התקנים נמצא בעיצומה של רפורמה ממשלתית מקיפה שהחלה לאחר מועד סיום הביקורת. במסגרת הרפורמה, הנהלת המכון הנוכחית מובילה שינויים משמעותיים הכוללים גם את הערות המבקר. רוב הליקויים המופיעים בדוח כבר תוקנו והשאר נמצא בתהליכי טיפול מתקדמים. במסגרת הרפורמה בוצעו שינויים מהותיים גם בוועדות התקינה, וזאת במטרה לשפר את האיזונים וייצוגי המגזרים השונים. הרפורמה מגדירה באופן מפורש יותר את המשתתפים בוועדות, והרכב הוועדות החדש כולל מעתה מומחים בעלי שם עולמי בתחומים רבים. בנוסף, הושם דגש גם על נושא השקיפות. הדבר בא לידי ביטוי בפרסום של פרוטוקולים של כל דיוני הועדות ופרסום פרטים על מקום עבודתם של חברי הוועדות באתר האינטרנט של מכון התקנים.

"עלויות התקינה: בניגוד למה שנכתב בדוח המבקר, משרד הכלכלה והאוצר לא מממנים את פעילות אגף התקינה אלא רוכשים שירותי תקינה מוגדרים וספציפיים עליהם ניתן התשלום, ועל כן לא נעשו ולא קיימות כל העמסות מיוחדות. מעבר לכך, ראוי לציין כי המכון מעביר הצעת מחיר לעיבוד תקנים הנבדקת על ידם ורק לאחר מכן מאושרת לתשלום. בנוסף, תחשיבי המכון נבדקו על-ידי רואה חשבון חיצוני שנשלח לבצע ביקורת עצמאית מטעם משרד הכלכלה. התחשיב אושר על-ידי רואה החשבון החיצוני והמכון לא נדרש לשנותו.

"מזרונים: שיטת הכנת התקנים בארץ ובעולם היא על-ידי ועדות תקינה ציבוריות הקובעות מה יהיה הרכב החברים בוועדה. מכון התקנים נותן את התשתית לישיבות אלו שכוללות סקירת תקנים וחקיקה רלוונטית בארץ ובעולם אך לא יכול להשפיע על הגורמים ששולבו בהכנת התקן. גורמים אלה נקבעים על-ידי ועדות תקינה מרכזיות ולא על-ידי מכון התקנים.