ניתוח מיוחד: המחיר הגבוה של חוק עידוד השקעות הון

1. בסוף השבוע האחרון, בעיתוי שנראה ממש לא מקרי, הוציא משרד הכלכלה הודעה על שורת מענקים "לקידום תעשייה איכותית בירושלים... על רקע המשבר בטבע", כך לדברי מי שעומד בראש המשרד, השר אלי כהן. "ירושלים היא בירת ישראל", הוסיף כהן, "ואנו פועלים לחזקה לא רק רוחנית אלא גם כלכלית".

המענקים הללו אינם רוחניים כהגדרתו של כהן, ובהחלט עולים למשלם המסים הרבה מאוד כסף. הסכומים נשמעים אולי קטנים יחסית להטבות המס הענקיות לטבע, אבל הם בכל זאת לא פעוטים (ראו טבלה מצורפת): 70 מיליון שקל לחברות בירושלים, מתוכם 34 מיליון לחברת לייטרקס, 12.5 מיליון שקל לחברת רפא, 12 מיליון שקל לחברת רפאל, 6 מיליון שקל לחברת "דקסל פארמה" ו-5 מיליון שקל לחברות במסלולי תעסוקה שיביאו לטענת משרד הכלכלה עוד 80 משרות חדשות. כמו כן, רשות החדשנות במשרד הכלכלה תקצה 40 מיליון שקל לייצור מתקדם שישמשו לליווי של כ-20 חברות ירושלמיות בתעשייה המסורתית לטובת פיתוח מו"פ והטעמת טכנולוגיות לייצור מתקדם. בנוסף, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים במשרד תקצה 15 מיליון שקל לקידום פעילות עסקים קטנים ובינוניים בעיקר, ובכלל זה הקמת האב לחרדים. בסך הכל חבילת הסיוע "הירושלמית" תעלה למשלם המסים כ-200 מיליון שקל.

ועכשיו לשאלות: מדוע דווקא ירושלים ומדוע דווקא עכשיו? טוב, זו שאלה טיפשית: כי ירושלים בכותרות עכשיו, בעקבות המשבר בטבע והסגירה הצפויה של שני מפעלי החברה בבירה. ולשאלה היותר רצינית: במה שונים מפוטרי טבע מעשרות מפוטרים אחרים במשק במהלך השנה, ולמה לפתע פתאום יש אישורים להשקעות על-פי חוק עידוד השקעות הון שינסו לטפל, בין היתר (לא רק, צריך להדגיש), במפוטרי טבע? לי אין תשובה ברורה לזה, זולת תשומת-לב תקשורתית. 

 מענקים

2. לפני שאנסה להשיב על התהיות, הסבר בקליפת אגוז על חוק עידוד השקעות הון - למתעניינים בפרטים מומלץ לחפש בגוגל את דוח ועדת אנדורן לעניין החוק לעידוד השקעות הון וגם את הפרטים המלאים של התוכניות באתר של משרד הכלכלה. לחוק עידוד השקעות הון יש רציונל מאוד הגיוני: אם המדינה תיתן מענקי השקעות או הטבות מס, המענקים וההטבות ימשכו השקעות, יעודדו יזמות כלכלית (כלומר, השקעות) ואלו יביאו בתורן ליצירת מקומות תעסוקה.

החוק נותן תעדוף מובהק לשלושה פרמטרים: לעובדה שהמפעל תעשייתי שעיקר פעילותו ייצורית, העובדה שהוא "בר-תחרות", כלומר מייצא 25% לפחות ממכירותיו (ההגדרה בחוק היא ש-25% מהכנסת המפעל נובעים ממכירות בשוק מסוים המונה יותר מ-14 מיליון איש), וגם תעדוף גאוגרפי: הימצאות המפעל באזורי פיתוח א'. והסיבה העיקרית לחוק, או הרציונל העיקרי שמנחה אותו: "סביבה תחרותית של מס". במילים פשוטות יותר: זה מקובל בכל העולם - בכל העולם מתחרים על השקעות, מורידים לרצפה את המסים, ולכן ישראל חייבת להיות תחרותית בהטבות ובמענקים אחרת חברות יפסיקו את פעילותן בארץ ויעתיקו אותה לחו"ל, תוך פגיעה בהכנסות ממסים, פגיעה בתעסוקה הישירה ובמעגלי התעסוקה העקיפה.

כל הטיעון הזה טוב יפה, עד שהוא מגיע לנתונים ולשקיפות, לצורך ניתוח על השלכות החוק והאפקטיביות שלו. ועדת אנדורן כתבה זאת במפורש: "מי שמבקש לדעת אם חוק עידוד השקעות הון קידם בשנים האחרונות יזמות כלכלית והשקעות בהון במשק הישראלי, תרם ליצירת מקומות תעסוקה, תמרץ פעילות חדשנית ושיפר את מצבה של הפריפריה - יתקשה למצוא במחקרים הקיימים תשובות מספקות". כלומר, אין שקיפות, אין נתונים, אין ניתוח, ואין פלא שאחר כך מגיעים למצב כפי שקרה בטבע.

3. בחוק יש שני מסלולים עיקריים להטבות, שני מסלולים שמשלימים אחד עם השני ולאו דווקא מתנגשים. המשמעות היא שחברה מסוימת יכולה ליהנות משני המסלולים גם יחדיו. הראשון הוא מסלול מענקים, כאשר במסלול הזה, חברות המבצעות השקעה הונית באזור פיתוח א' זכאיות למענק בשיעור של 20% מההשקעה שביצעו. המענקים ניתנים בהקצאה תחרותית, כאשר כל חברה מגישה תוכנית עסקית, אשר מנוקדת על-ידי מינהלת מרכז ההשקעות (בראשות נחום איצקוביץ') על-פי אמות מידה, כגון מיקום גאוגרפי, עלות שכר לעובדים, סיווג סוציו-אקונומי, הגדלת הפריון, חדשנות טכנולוגית ויציבות פיננסית. חברות שקיבלו ניקוד הגבוה מציון הסף מקבלות את המענק, אשר 65% ממנו ניתנים במהלך ביצוע ההשקעה והיתר לאחר עמידה באופן מלא ביעדי התוכנית המאושרת.

השני הוא המסלול של הטבות המס (או בשמו המקצועי "המסלול הירוק"). המסלול, שממנו נהנתה למשל, טבע, מאפשר לחברות העומדות בתנאים הקבועים בחוק ליהנות מהטבת מס מרכזית: הפחתת שיעור מס החברות שיכולה להגיע ל-5% בלבד. במסלול הזה אין בפועל תקרה או הגבלה, וכפי שראינו בטבע הטבות המס יכולות להגיע לעשרות מיליארדים אם, כמובן, המפעל הוא רווחי מאוד, כפי שאכן היה במקרה של הקופקסון, התרופה לטרשת נפוצה של טבע.

4. חזרה למענקים "הירושלמיים" ולטבלה שצירפתי. כאמור, הבעיה העיקרית בחוק לעידוד השקעות הון, היא שהמדינה יודעת היטב מה היא נותנת, בין אם במענקים או בין אם בהטבות מס, אבל היא לא יודעת מה בדיוק היא מקבלת, כיוון שהיא לא אוספת נתונים מספקים כדי לבדוק את אפקטיביות החוק. ברור לכולם שהסביבה התחרותית במיסוי הבינלאומי לא משאירה הרבה מרווח לגמישות וישראל חייבת "לציית" לתחרות הזו, אבל יחד עם זאת, מתחייבת בדיקה של מה קיבלנו עבור מה שנתנו והקפדה על סנקציות. בטבלה אפשר לראות כמה המדינה נותנת פר עובד (זה כמובן חישוב פשטני, אבל הוא החישוב היחיד שאפשר לעשותו כעת) למשך תוכנית ההשקעה הנאמדת ב-5 שנים. הציפייה היא שההשקעה בתוספת משרות תחזיר את עצמה במיסוי של העובדים החדשים, במיסוי של מעגלי תעסוקה נוספים, במיסוי חברות כתוצאה מגידול בייצוא וגם בערך מוסף כללי - למשל, אינטל, שהוציאה מתוכה עוד ועוד יזמים בתחום הטכנולוגיה.

האם השקעה של כ-830 אלף שקל לעובד חדש בחברת רפא מסוגלת להחזיר את עצמה? ומה קורה כשחברות מקבלות מענקים ולא עומדות ביעדי התעסוקה? האם חברות יכולות לקחת את הכסף, את המענקים, ולהפר את תנאי המענק? במשרד הכלכלה יש אמנם צוותים של רואי חשבון, כלכלנים ומהנדסים שתפקידם לוודא שאין פנצ'רים מהסוג הזה. התפקיד שלהם הוא ללוות את התוכניות העסקיות ולראות אם החברות עומדות ביעדים, אבל הבעיה היא שקשה להחזיר את הכסף אחרי שהוא כבר יצא, ולחברות קל יחסית לשחק עם המספרים כדי להראות שהן עמדו כביכול בתנאים. רשות ההשקעות אמנם דרשה בעבר החזרי מענקים, אבל לפעמים זה מוביל לעימותים משפטיים, וכדרכם של תהליכים משפטיים הם נמשכים שנים.

5. אלה התהיות שעולות מהמענקים "הירושלמים" בפרט והמענקים בכלל:

האם יש בכלל הצדקה כלכלית לאותם מענקים? ראו הסעיף הקודם: לאיש אין תשובה ברורה לכך.

האם ממילא אותן חברות שקיבלו מענקים התכוונו להגדיל את מספר המועסקים? חזרה לדוגמה של טבע: מסלול האפס אחוז מס ניתן לחברה לאחר שכבר החליטה על הקמת אתר חדש לצורך ייצור הקופקסון.

האם נקבעו סנקציות לשלילת המענק במקרה של פיטורים? התשובה לכך אינה החלטית: אם יש הפרות, רשות ההשקעות נכנסת לדיונים עם החברה. סנקציות? במקרה של הטבות המס: אין שום סנקציה. ההטבות ניתנות ללא תקרה, וגרוע מכל - ללא כל פרמטרים תעסוקתיים של איכות התעסוקה ומשך התעסוקה.

ושוב לשאלה שהעליתי קודם לכן: למה דווקא לחברות בירושלים? האם חברות או מובטלים בפריפריה "שווים" פחות? אני מניח שהתשובה לכך תהיה שגם לחברות בפריפריה יש מענקים, אבל ירושלים היא עכשיו בלב השיח הציבורי, אז הנה, הממשלה נותנת מענה לשיח הציבורי.

שאלת השקיפות: כיוון שרוב החברות שזכו למענק הן פרטיות, איך הציבור יכול להבין או לדעת כמה הטבות הן קיבלו ומה נתנו בתמורה? אולי גם הן קיבלו הטבות מס במקביל לצמצום בכוח האדם? התשובה לשאלה הזו: הציבור לא יידע, כי כל המידע הנוגע להטבות מס ולמענקים של חברות פרטיות אינו גלוי. וזה אחד האבסורדים הגדולים בחוק עידוד השקעות הון: בית המשפט אכף על רשות המסים בעקבות עתירה שלי לפרסם מדי שנה את ההטבות לחברות הציבוריות כמו טבע, אבל העליון למעשה חסם את השקיפות בנוגע לחברות הפרטיות. וזה אחד התנאים שחייבים להשתנות בחוק עידוד השקעות הון: רוצים מענק? רוצים הטבת מס? בבקשה, תקבלו אם תעמדו בתנאים, כשאחד מהם הוא שקיפות מלאה לציבור. זה הרי כסף ציבורי, אין סיבה שהציבור לא יידע מה קורה איתו.