המסים עלו, והדיור הוזנח: מה עלה בגורל המלצות טרכטנברג

7 שנים חלפו מאז המחאה החברתית שהובילה להקמת ועדת טרכטנברג • מבדיקה של 140 המלצותיה עולה כי 44% מהן יושמו במלואן, 34% יושמו בחלקן, ו-22% לא יושמו כלל, כולל בתחום הדיור • בעוד שטרכטנברג מרוצה מאחוזי היישום של הדוח, בראיון ל"גלובס" הוא מביע חשש כי המדיניות הכלכלית של נתניהו וכחלון פוגעת בהישגי הוועדה

ה-3 בספטמבר 2011 ייזכר בהיסטוריה הישראלית כיום שבו התרחשה "צעדת המיליון", אירוע השיא של המחאה החברתית. כדי להוריד את גובה הלהבות, ראש הממשלה בנימין נתניהו יזם בתגובה לזעם הציבורי הקמת ועדה ציבורית בת 14 חברים בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, מי שהיה אז יו"ר הוועדה לתכנון ותקצוב של המועצה להשכלה גבוהה. במשך שבעה שבועות עמלו הצוותים השונים של הוועדה על המלצות לשינוי חברתי כלכלי עמוק בישראל. ההמלצות הוגשו לממשלה ב-26 בספטמבר. ב-9 באוקטובר אושרו ברוב גדול 12 החלטות ממשלה שעסקו ביישום 140 המלצות שהופיעו בדוח הוועדה.

טרכטנברג ונתניהו במעמד מתן ההמלצות, ספטמבר 2011 / צילום: עמוס גרשום לעמ
 טרכטנברג ונתניהו במעמד מתן ההמלצות, ספטמבר 2011 / צילום: עמוס גרשום לעמ

מה קרה מאז? המחאה החברתית "הרשמית" אמנם הסתיימה לפני שבע שנים, אך היא לימדה שחלקים רבים בציבור הישראלי אינם כל כך שאננים כפי שהיה מקובל לחשוב במשך שנים ארוכות. התובנה הזו והזיכרון של עשרות ומאות אלפי ישראלים מכל שדרות החברה ללא הבדל גזע, מין ודת, שיצאו באותו קיץ של 2011 להפגין מדי שבוע בכיכרות ובצמתים מהצפון ועד הדרום, היתה ההשראה לסדרת מחאות משנה שצמחו מאז ובהן מחאת הצהרונים, מחאת הנכים, מחאת הלהט"בים, שפרצה השנה סביב חוק הפונדקאות.

עוד תוצאה ישירה של המחאה היא צמיחתן של ארגוני חברה אזרחית חדשים שעוסקים במעקב אחר פעולות הממשל כמו למשל ה"משמר החברתי", "הסדנא לידע ציבורי", "לובי 99" ו-"100 ימים של שקיפות", וזה ממש לא נגמר שם. נושאים חברתיים-כלכליים, שהיו במובנים רבים מחוץ לשיח הציבורי, נכנסו ללב השיח התקשורתי; מפלגות חדשות הוקמו על-בסיס מצע חברתי ולא מדיני; ויוזמות חקיקה חברתיות שנחשבו בעבר לרדיקליות עברו בכנסת.

ומה באשר להמלצות דוח טרכטנברג שהוצגו בקול תרועה? 7 שנים אחרי, מתברר שרק 44% מהן יושמו באופן מלא, 22% מהמלצות הדוח לא יושמו כלל עד היום ו-34% באופן חלקי בלבד. כך עולה מדוח המעקב "תמונת מצב ביישום המלצות ועדת טרכטנברג", שכתבה אוריה גפן, תחקירנית בפרויקט המוניטור של "המרכז להעצמת האזרח", בהנחיית נועה רוזנפלד מנהלת תחום ממשל במרכז.

טרכטנברג
 טרכטנברג

הדוח של המרכז, שהתמחה בשנים האחרונות בניהול מעקב אחרי ביצוע החלטות ממשלה, מעלה ששיעורי יישום גבוהים במיוחד נרשמו בהמלצות שעסקו במערכת המיסוי, התעסוקה, הסביבה המקרו כלכלית, המדיניות הפיסקלית ובתחום הבריאות, שם יושמו 100% מההמלצות. לעומת זאת, בתחומים שישראל נחשבת חלשה בהן ב-OECD - חינוך וסיעוד - נרשמו אחוזי יישום נמוכים במיוחד. בתווך נמצאים תחומי הדיור, התחבורה, התחרותיות ויוקר המחיה. מדובר בדוח השלישי מסוגו העוסק במעקב אחרי יישום הדוח .

ב-2014, שלוש שנים לאחר המחאה, פרסם מכון ון ליר סקירה רוחבית ותמציתית של יישום הדוח; לפני שנתיים, במלאת חמש שנים למחאה, המרכז להעצמת האזרח ביצע בדיקה של היישום של 12 "החלטות טרכטנברג" שאושרו בעת הגשת הדוח.

"הפעם החלטנו שאנחנו לוקחים צעד אחד קדימה מבחינת עומק הבדיקה וההיקף", מסבירה מנכ"לית המרכז להעצמת האזרח, עינת פישר-לאלו, במה שונה הדוח הנוכחי מקודמיו. "לקחנו לא רק את 140 ההמלצות המקוריות, אלא גם החלטות ממשלה עוקבות שאולי לא התכוונו או כיוונו להמלצות המחאה, אבל אימצו בדיוק את המדיניות שטרכטנברג דיבר עליה".

פישר-לאלו מוסיפה כי "בסך הכל בדקנו 165 המלצות. זה חייב מחקר עומק כי הכוונה הייתה לתת תמונה מדויקת מלאה ואמינה למה קרה עם המחאה".

אתם גוף שמתמחה במעקב אחר יישום החלטות ממשלה - איך שיעורי היישום של טרכטנברג בהשוואה למקובל?

"די דומה, אם אתה בודק אחוזי יישום של סעיפי ההחלטות זה עומד על סביבות ה-70%. במשרד ראש הממשלה יגידו שהם עלו ל-78%".

מצד שני, אלה המלצות שזכו לפרופיל תקשורתי מאוד גבוה ולעניין יוצא דופן מבחינה פוליטית וציבורית.

"נכון, ולכן כשאתה מסתכל על 44% יישום מלא ו-34% יישום חלקי אז אי אפשר להגיד שכלום לא קרה או שהממשלה לא יישמה את טרכטנברג. כן אפשר להגיד שאנחנו עדיין לא במקום שהיינו רוצים להיות בו".

עינת פישר לאלו / צילום: המרכז להעצמת האזרח
 עינת פישר לאלו / צילום: המרכז להעצמת האזרח

מה הסיכוי שנראה שיפור משמעותי באחוזי היישום בשנים הקרובות?

"אני מעריכה שבסה"כ שיעור היישום יעלה, בוודאי בתחום הסיעוד, ואני בטוחה שגם בתחום הדיור שהוא מאוד ארוך טווח תהיה עלייה ביישום". יחד עם זאת מזהירה פישר-לאלו כי לצד אלה, "לגבי סעיפים קטנים הסיכוי שהם יקרו הולך ופוחת, ויש מקומות שבהם יש נסיגה ברורה, למשל בנושא מס החברות".

ניתן לראות כי הצלחת היישום של המלצות הוועדה בולטת במיוחד בתחומים ברורים ומדידים כמו מערכת המס, שם יושמו במלואן 9 מתוך 12 המלצות והשלוש הנותרות יושמו באופן חלקי בלבד. ואולם המקרה ההפוך הוא הוא תחום החינוך, בעיקר בנושא של מעונות יום ומשפחתונים עד גיל 3, שדווקא נחשב בציבור לאחת ההצלחות הגדולות של המלצות טרכטנברג והמחאה בכלל.

פישר-לאלו, מפוצצת את בלון ההצלחה של ההמלצות טרכטנברג בתחום זה. להערכתה, זהו כנראה הכשל הבולט ביותר ביישום המלצות הוועדה. "כשאתה צולל לתוך הסעיף הזה, אתה מגלה שזה לא נגמר בפיקוח והקמה של מעונות. יש למשל סעיף מתחת לרדאר של הכשרות למטפלות מקצועיות. יש סעיף שאומר שהממשלה צריכה לתקצב ב-355 מיליון שקל על-פני חמש שנים להכשרות המקצועיות, זה לא קרה מעולם כי אין חוק ואין מערך פיקוח שהממשלה הייתה אמורה להקים. ובסעיף אחר, 700 מיליון שקל נוספים היו אמורים לממן התאמת מעונות פרטיים למעונות ציבוריים. זאת, בהתאם לסטנדרטים שהמדינה תקבע, אלא שמכיוון שאין סטנדרטים ולא נקבעו סטנדרטים, זה לא קרה". בסעיף אחר הומלץ להפנות מעל מיליארד שקל לבינוי של מעונות יום חדשים - סעיף שבוצע חלקית במיוחד לאחרונה".

"בתחום הדיור לקח לממשלה המון זמן"

הדוח מעלה כי חוסר היישום לא נגמר שם. כך למשל לא בוצע פיקוח על מחירי ספרי לימוד וגם בתחום הרווחה הרבה דברים נותרו בחוץ כמו הרחבת ההנחות שמקבלים קשישים בתחבורה הציבורית שעומד על 50% ממחיר הכרטיס, לכל אוכלוסיות הזכאים.

לפעמים הסטטוס שאתם מציינים קצת מטעה. עידוד בנייה להשכרה לטווח ארוך על-ידי המוסדיים למשל - כתבתם שיושם חלקית - אבל עדיין לא נבנה אפילו פרויקט אחד.

"כשאנחנו עושים מוניטורינג לממשלה, אנחנו מאד מקפידים להיצמד ללשון ההמלצה, ובמקרה הזה ההמלצה אומרת 'עידוד הגופים המוסדיים', והממשלה כן פעלה בכיוון הזה. אנחנו בסך הכל נחמדים לממשלה".

מי שיעיין בהמלצות לא יתקשה לגלות דוגמאות נוספות לאותה "נחמדות" שמפגין המרכז כלפי הממשלה. כך למשל ההמלצה לפרוס קווי תחבורה ציבורית ישירים מהפריפריה למרכזי התעסוקה ולמרכזי המטרופולין נרשמה בדו"ח כ"יושמה במלואה" בזכות תכנית 'קווי ההזנק' של משרד התחבורה למרות שהשפעתה בשטח רחוקה מלהיות דרמטית.

כך ולמרות העובדה שהתחבורה הציבורית בישראל סובלת מכשלים רבים, רק על שתי המלצות נקודתיות בתחום התחבורה נכתב כי לא יושמו. בהקשר הזה חשוב להזכיר את ההערה המודגשת שכתבו עורכי הדוח בפתח המסמך, לפיה מטרת הדוח היא רק לבדוק את יישום ההמלצות, ולא את השפעתן על יוקר המחיה ועל אי-השוויון בישראל.

בין המלצות אחרות שלא יושמו אפשר למצוא לא מעט המלצות שלא היו נוחות לגורמי כוח משמעותיים. בהן למשל ניתן למצוא את הגבלת הגידול בתקציב הביטחון ל-1.3% לשנה או הטלת פיקוח בישיבות על נוכחות אברכים הזוכים לפטור מגיוס בשל "תורתם אומנותם".

מה אפשר לומר על קבוצת ההמלצות שלא יושמו? יש קו משותף שאפשר למתוח ביניהן?

"הייתי נורא שמחה לומר שיש מכנה משותף לכל ההמלצות שלא יושמו, אבל בדומה למה שאנחנו בדרך כלל רואים, אין תשובה אחת. זה תמיד נע על הסקאלה שבין חוסר רצון, דרך סדר עדיפויות ועד עומס. בגלל זה אנחנו מפרטים".

מדוע למשל הממשלה נכשלה במאבק במחירי הדיור? בגלל שההמלצות לא יושמו או בגלל שההמלצות לא היו מתאימות?

"אני לא מבינה יותר מדי בתחום הדיור, אבל שמנו לב לכך שבתחום הספציפי הזה לקח המון זמן עד שהממשלה התחילה ליישם את ההמלצות. עד לשנתיים-שלוש האחרונות שבהן התחילו לרוץ עם קבינט הדיור ומחיר למשתכן - הדברים האלה ומסוגם לא קרו קודם. בתחום הסיעוד לעומת זאת יש רפורמה שמרביתה אמורה להתחיל יישום ב-2019-2020, אז סיווגנו את ההמלצות תחת "לא יושם". בתחרות התחילו יחסית מוקדם וגם במדיניות המס, למרות ששם היו צעדים שיושמו ואז חזרו מהם כמו ההמלצה לבטל את מתווה המס הפוחת ולהעלות את מס החברות בחזרה ל-25% - חזרו מזה באופן חלקי כשהורידו ל-23%, אבל לא חזרו למתווה ההפחתה המקורי".

יש תחומים נוספים שבולטים לרעה?

"שוב, בתחום החינוך יש אחוז גבוה של אי יישום - 47%; בתחום הסיעוד למעלה מ-60% לא יושם, אבל נראה שהממשלה כן הולכת לשם באחרונה ואני חושבת שגם בתחום הדיור למרות ששיעור האי-יישום הוא רק 21%, אני חושבת שאנחנו עדיין לא נמצאים במקום שרצינו להיות בו".

טרכטנברג: "צריך להתחיל לדאוג"

למרות שהוא מרוצה בסך הכל מהיקף היישום של המלצות הוועדה שעמד בראשה, פרופ' מנואל טרכטנברג (67) שפרש באחרונה מהכנסת, מודאג מאי-פתרון משבר הדיור ומכך שפירות הצמיחה אינם מחלחלים. יש לו כמובן גם ביקורת על טענות נתניהו וכחלון שסבורים שאת הגידול בהוצאות אפשר לממן באמצעות הורדות מיסים. "זו תפיסה כלכלית שפשטה את הרגל", הוא אומר.

פרופ' מנואל טרכטנברג, האם לפני שבע שנים היית מוכן לחתום על תוצאה של 44% יישום מלא, ו-34% יישום חלקי?

"לחלוטין כן. באותה תקופה לא הייתי מעלה על דעתי שאחוז היישום יהיה כה גבוה, אבל אני לא מתבשם מזה כיון שזה היישום הנקודתי של ההמלצות. זו לא כל התמונה - לטוב ולרע. מהצד הפחות משמח, חלק מ-22% שלא יושמו כולל המלצות קרדינליות לגבי תחום הדיור, הרחבת הגישה לדיור הציבורי, לדיור בר-השגה והגישה לכל נושא הגדלת ההיצע לדירות. אמרנו כל הזמן שאם לא יהיה מהלך של תכנון מאסיבי ובנייה מאסיבית, חוקי הביקוש וההיצע לא יאפשרו עצירת המחירים. אבל הממשלה הקודמת לא לקחה ברצינות את הפרק על הדיור. אם היו עושים אז מחצית ממה שהשר כחלון ניסה - ובחלקו הצליח - לעשות מאז שהוא התחיל את הכהונה שלו, המצב היום היה אחר. אבל זה לא נעשה והיום ברור שבעיית הדיור לא פתורה. אני חושב שאין אזרח בישראל שלא מרגיש את הקושי".

חוץ מבעלי הדירות כמובן.

"לא ממש. גם כשיש לך דירה אחת, וילדים שצריך לדאוג להם המצב לא פשוט. פרט לשמנת מאוד מצומצמת, אין אזרח במדינת ישראל שלא סובל מזה. השר כחלון לקח אחריות, עם כל הסיכון הפוליטי שיש בדבר, ואני נותן לו על זה המון קרדיט. הוא עשה מספר לא קטן של צעדים נכונים, בפרט לקחת את מוסדות התכנון ולרכז אותם באוצר".

אתה מעריך ששוק הדיור התחיל במגמה של ירידת מחירים?

"המדד האחרון הצביע על עלייה, אז אני לא יודע אם זה נקודתי או לא, אבל בינתיים כל מה שאפשר להגיד זה שיש עצירה - ואני לא מזלזל בעצירה, אבל לאן נלך מפה? עדיין לא ברור.

"לעומת זאת, בתחומים אחרים קרה הרבה מאוד, מעבר למה שיכולנו לחשוב שיקרה. למשל, החינוך לילדים בגילאי 3-4, שזה היווה לא רק הקלה מידית ומשמעותית לכיס של ההורים שסופסוף זכו לחוק חינוך חובה חינם לילדי 3-4. וזה לא רק זה.

"זה גם התייחסות לגיל הרך כשלב חשוב בהתפתחות של ילד שדורש משאבים מהמדינה. שאתה לא יכול להטיל את זה על הורים במדינה ששיעור הילודה הוא הגבוה ביותר ב-OECD, וזה פתח לשיפורים המשכיים כמו סייעת שנייה, כי ברגע ששמת את הרגל בדלת היא מתחילה להיפתח.

"בתחום ההגבלים העסקיים היה יישום מיידי של ההמלצות והרשות להגבלים עסקיים אימצה גישה פרואקטיבית והרבה יותר אסרטיבית ולא מחכה שמישהו יתלונן על מונופול או על מיזוג, אלא שהיא בוחנת הימצאות כוח שוק בענפים שונים ואם היא מוצאת כזה - היא פועלת מולו. בתחום יוקר המחיה צריך לבחון את זה לטווח ארוך, לרוב הציבור זה לא נראה כפועל יוצא של המחאה - אבל זה כן".

למרות כל זה, התחושה שיוקר המחיה הוא בלתי נסבל עדיין איתנו.

"היא קיימת, אבל אי אפשר לומר שאין שינוי. תנובה הודיעה שבפעם הראשונה מאז המחאה היא מתכוונת להעלות את מחיר המוצרים שלה בשיעור של 3%. עד אז הם העלו מחירים, של מוצרים לא מפוקחים בלי חשבון. רמת יוקר המחיה בישראל מאוד גבוהה ובקשת רחבה של ענפים, אבל בכל זאת בשנים האחרונות מדד המחירים כמעט לא זז. האינפלציה בישראל הייתה שלילית כמה חודשים בשנים האחרונות, וזה קורה בזמן שהמשק רותח מבחינת הפעילות הכלכלית. המשק צומח, האבטלה בשפל, זה מצב שכאילו מזמין אינפלציה - אבל זה לא קורה. יש עצירה של התייקרות. מצד שני, בהיבט של המחירים, נותרנו בהרבה פרמטרים גבוהים אל מול העולם. צריך לתקוף חזיתית מספר כיסים של כוח מונופוליסטי וכוח שוק - זה מה שהרשות להגבלים עסקיים התחילה לעשות, אבל בצד של מחירים שהם תלויי רגולציה ותלויי ממשלה - שם צריך למקד את המאמצים".

האם לדעתך יש מקום לוועדת טרכטנברג חדשה שתעסוק בנושאים שעדיין דורשים טיפול?

"אני לא חסיד גדול של ועדות. הקמה של ועדה זה סימפטום של כישלון של המדיניות הממשלתית. הייתי רוצה שהדברים ייעשו ללא משבר שמוביל להקמת ועדה. הייתי אומר 'לא לוועדות, כן לפעילות הרבה יותר אסרטיבית של הממשלה".

מאז המחאה היו לנו בסך הכל שנים טובות של צמיחה.

"זה שאנחנו כאילו בעולם שכולו טוב מבחינת הפרמטרים הכלכליים, זה אומר שצריך להתחיל לדאוג, לא לטפוח על השכם. זה נהדר שהמשק צומח והאבטלה נמוכה - אבל מה זה אומר לגבי רוב האוכלוסייה בישראל? הם לא קוצרים את מירב הפירות של התהליכים האלה. יש לנו הרבה יותר עובדים עניים. נכון שיש יותר עובדים, שיעור התעסוקה עלה, שיעור האבטלה ירד, וזה נהדר, אבל רוב האזרחים לא קוצרים את הפירות".

איפה אתה רואה את התרומה העיקרית של הוועדה שלך?

"הקרדיט קודם כל למחאה. הוועדה הייתה דרך לתרגם את הזעקה שעלתה ממנה לפרקטיקה. לגבי ההשפעה - המשק הישראלי והחברה הישראלית נראים אחרת בעקבות הוועדה. בשיח הציבורי, במה נחשב פוליטיקלי קורקט, בשפה שבה אנחנו מדברים על נושאים כלכליים ובשורה של מחאות משנה כלכליות מחאה הצהרונים, מחאת האחיות, מחאת הנכים - השתרשה נורמה שזה לגיטימי לצאת לרחוב והדרישות זוכות להד ציבורי. לפני כן כל מה שהיה מתויג לחברתי נחשב לשוליים, מחוץ למיינסטרים, הקול הזה פתאום מקבל לגיטימציה אחרת ומענה ממשלתי.

"גם בתחום הפוליטי היו שינויים. יש עתיד קמה על גלי המחאה, וכחלון מבטא אג'נדה חברתית גם הוא. ויש גם חברי כנסת נוספים כמו איציק שמולי, סתיו שפיר, יוסי יונה ואני עצמי שמבטאים את רוח המחאה. בנוסף, החוק להגבלת שכר הבכירים בחברות הפיננסיות הוא שינוי אדיר - היו בעבר הצעות כאלה וההתייחסות אליהן הייתה כאילו הן משהו הזוי. ביום שהחוק הזה עבר בוועדת הכספים הייתה תחרות בין השר כחלון וחברי כנסת כמו שלי יחימוביץ, - מי יותר מקצין בניסוח החוק. אי אפשר היה להעלות על הדעת לפני כן".

הביקורת היא שהוועדה הביאה גם את הפופוליזם לפוליטיקה.

"הסכנה הזאת קיימת תמיד. היא הייתה מאוד מוחשית בעת שהוועדה עבדה מול חצי מיליון איש ברחובות, אבל אם תקרא את הדוח - אחד מכללי הברזל שהוועדה קבעה לעצמה היה שאנחנו לא הולכים לפתוח את הברז התקציבי. מניעת הפופוליזם הייתה נר לרגלי. הכי קל היה לתת היום ולשלם מחר. אמרנו שלא. התקציב התוספתי היה אמור לבוא מקיצוץ בביטחון. עם הזמן יש קצת נסיגה".

אתה מודאג מהנסיגה הזו?

"כן, כי אם הנסיגה הזאת מתרחשת כשיש ניחוח של בחירות באוויר זה מסוכן. יש תחושה שאפשר להעביר תקציב תוספתי בלי קיצוצים, וזה קרה כשהעברנו את התקציבים האחרונים - זה משהו שעלול לערער את המשמעת הפיסקלית לטווח ארוך. זה מדאיג אותי, אבל זה עדיין לא בממדים של חוסר אחריות".

המלצת להעלות את המיסוי הישיר ובשנים האחרונות יש נסיגה מזה.

"נכון, מס החברות ומס הכנסה עלו - זו הייתה אחת ההמלצות החשובות בדוח שאומצה ויושמה במלואה. נכון שעכשיו הורידו את מס החברות, אבל שוכחים שהיינו בתוואי דטרמיניסטי של הורדה הדרגתית של מס החברות ומס ההכנסה על פני השנים. נהדר! לוקחים ממך פחות כסף, אבל מה זה אומר על ההוצאה החברתית לחינוך ולבריאות. איפה היינו נמצאים היום אם היינו ממשיכים באותו תוואי?"

מה אתה אומר לראש הממשלה ולשר האוצר שאומרים שככל שיורידו מיסים יהיו יותר הכנסות?

"אי אפשר לקיים במקביל מתווה של הורדת מיסים ולתת מענה לסוגיות החברתיות הבוערות שעל הפרק כי זה יביא אותך לגירעונות. אני אומר את זה בצורה הברורה ביותר. ירדנו מתחת ל-40% משקל ההוצאה הממשלתית ביחס לתוצר. זה מאוד נמוך ביחס לממוצע ה-OECD שעומד על 45%. ראש הממשלה הכריז לאחרונה שתקציב הביטחון יהיה 6% מהתוצר לטווח ארוך. בסדר גמור. יכול שזה מה שמדינת ישראל צריכה מבחינת הביטחון. אבל מה יקרה להוצאה האזרחית? אם אנחנו רוצים רמת ביטחון של 6% תוצר, אז בוודאי אתה צריך להחזיק ברמת מיסוי שמאפשרת לתת מענה נאות לחינוך בריאות ותחבורה".

והפטנט הזה של להוריד מסים כדי להגדיל הכנסות - לא עובד?

"התיאוריה הזאת פשטה את הרגל לפני הרבה מאוד זמן. היא נכונה כשאתה במיסוי כמו בצרפת של מס שולי של 70% - זה בוודאי נכון. במס חברות של 40% - בוודאי. אבל ברמות המיסוי של מדינת ישראל להגיד שאם תוריד עוד את רמות המיסוי, ההכנסות יעלו? אין דבר כזה, אין שום מחקר שמראה את זה - זה בעצם למכור אשליות".