חסינות לנתניהו היא לא סוף הדמוקרטיה, היא רק לא נראית טוב

1.

שלושה דברים כבר ברורים בסוף השבוע הזה: האחד הוא שראש הממשלה בנימין נתניהו רוצה לקדם את אופציית החסינות. דבר ברור נוסף הוא שהאופציה הזאת רק דוחה את התמודדותו עם אימת הדין ולא מבטלת אותה (תקופת הדחייה תלויה בהמשך כהונתו כראש ממשלה, ויש אף שמלחשים כנשיא). והדבר השלישי הברור הוא שהקרב בין נתניהו ליועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות איננו רק משפטי אלא גם אמוציונלי.

במערכת המשפט יש נטייה לראות בקרב על ההליך המשפטי של נתניהו ועל השינויים במערכת שהממשלה מתכוונת להעביר, קרב בין בני אור לבני חושך. התפיסה הזאת שגויה ובעיקר מתנשאת. היועמ"ש והפרקליטות פועלים כיום ללא שקיפות בחלק מההחלטות וכמעט ללא בקרה. מערכת שפועלת כך, סופה שתסתנוור מכוחה ותראה בעצמה המצפן והמצפון של העם, לוחמת ללא חת בשחיתות. זאת בזמן שזעקות השבר שלה על קץ הדמוקרטיה הישראלית נמאסו על הציבור. קמפיין הגעוואלד הזה כבר איננו אפקטיבי ולא יצליח לעורר מרי אזרחי, כפי שמקווים בני האור, כי יש משבר אמון ענק בין הציבור למערכת המשפטית. המשבר הזה בא לידי ביטוי, בין היתר, בתוצאות הבחירות.

הדבר הכי מדאיג במצב הנוכחי הוא לא תקלה כזאת או אחרת במערכת המשפט, חמורה ככל שתהיה - ויש כאלה לא מעט. רות דוד, למשל - אלא נטייתם של בני האור והאליטות להדוף כל ביקורת על תפקודם וללעוג לה. מערכת המשפט האליטיסטית תאבד עוד יותר מיוקרתה ומעוצמתה, ומאמון הציבור, אם תסרב להקשיב לקולות הדורשים לעשות בה בדק-בית ולבצע בה שינויים כדי לאזן את כוחה המוגזם. ההתנהלות המסוגרת הזאת, הדי מנותקת מהעם, לא רק מאיימת יותר מכל על הדמוקרטיה, אלא היא תביא על האליטות גל שינויים קיצוני מזה שהיא מדמיינת. ככה זה בתהליכים: קיצוניות בצד אחד מובילה לקיצוניות בצד אחר.

2.

גם אם יממש נתניהו את אופציית החסינות, לא מדובר בסוף הדמוקרטיה, אלא בהחזרת הגלגל לאחור. השינוי בחוק החסינות בישראל נכנס לתוקפו ביולי 2005. על-פי התיקון, אין חסינות אישית אוטומטית לחברי הכנסת מפני דין פלילי, וניתן להגיש נגד חבר כנסת אישום בהליך רגיל כמו כל אזרח אחר. מי שמתעניין בתיקון לחוק, על כל תומכיו ומתנגדיו, מוזמן לקרוא על כך באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, המציע שפע של סקירות היסטוריות בנוגע לחוקים.

הנה תמצית הסקירה: התיקון לחוק, שעבר ביוזמתם של יו"ר ועדת הכנסת אז, ח"כ רוני בר-און, ויו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, ח"כ מיכאל איתן, קובע הליך חדש בכל הנוגע לחסינות חברי הכנסת בפני הדין הפלילי, כלומר, החסינות הדיונית העומדת לחבר כנסת בחשד לביצוע עבירה שאינה קשורה לתפקידו הציבורי (להבדיל מחסינות מהותית, הנוגעת ישירות לתפקיד ונועדה להבטיח את עצמאותו).

לאורך שנים, הסרת החסינות הדיונית נתפסה כהליך אוטומטי כמעט: היועמ"ש מעביר בקשה להסרת חסינות, ועדת הכנסת דנה בבקשה ומצביעה, ורק אם נמצא רוב, הבקשה מועברת למליאה לצורך הסרתה הסופית של החסינות. נדיר היה שהכנסת לא נעתרה לבקשת היועמ"ש להסיר את החסינות. אלא שבתקופה שקדמה לתיקון החוק, היו כמה מקרים (חברי הכנסת נעמי בלומנטל, יחיאל חזן ומיכאל גורלובסקי) שבהם סירבה ועדת הכנסת להסיר את החסינות. שינוי המגמה הזה הוביל לביקורת ציבורית ושיפוטית על הליך הסרת החסינות, ובעקבות זאת לשינוי בחוק.

התיקון בחוק שינה את ברירת המחדל בהליך הסרת החסינות: מעתה, היועמ"ש לא יצטרך ליזום דיון ולבקש מוועדת הכנסת לאשר הסרת חסינות, אלא חבר הכנסת שהוגש נגדו כתב אישום הוא זה שיצטרך לפעול כדי שחסינותו לא תוסר באופן אוטומטי. 30 יום עומדים לרשות חבר הכנסת המואשם כדי לבקש מהכנסת לקבוע כי עומדת לו חסינות בפני דין פלילי. אם בתקופה זו לא יפנה חבר הכנסת בבקשה ל"אי-נטילת חסינות", ייפתח משפטו בלי שיתקיים דיון בהסרת החסינות בוועדת הכנסת או במליאה.

חידוש נוסף שהציע התיקון לחוק הוא קביעת העילות שבגינן יכול חבר כנסת לבקש מהכנסת שלא להסיר את חסינותו. לא צוינו בחוק העילות לכך, אם כי בית המשפט קבע בכמה פסיקות כי לכנסת יש מרחב שיקול מצומצם, וכי העילה היחידה לאי-נטילת חסינות היא במקרה של חשש שהיועץ פעל שלא בתום-לב בבקשו להסיר את החסינות.

התיקון שהתקבל מרחיב את סל העילות וכולל את המקרים הבאים: העבירה שבה מואשם חבר הכנסת נעשתה במסגרת או למען מילוי תפקידו; כתב האישום הוגש שלא בתום-לב או מתוך אפליה; כאשר חלים התנאים הבאים: העבירה בוצעה במשכן הכנסת; ננקטו הצעדים ו/או האמצעים במסגרת הכנסת (למשל טיפול של ועדת האתיקה); אי-ניהולו של הליך פלילי לא יפגע באינטרס הציבורי; בעקבות הסרת החסינות צפוי להיגרם נזק ממשי לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים.

נתניהו למעשה מנסה להחזיר את המנדט של ועדת הכנסת, שם יהיה לו רוב קואליציוני מובטח שייתר את ההתמודדות עם החסינות במליאת הכנסת. האם זה קץ הדמוקרטיה? ממש לא. מתי יועמד נתניהו לדין? זה תלוי בבוחר, אם יבחר בו לראשות הממשלה גם בבחירות הבאות.

האם זה נראה טוב, מבחינה ציבורית, שנתניהו משנה חוק כדי לדחות את העמדתו לדין? ייתכן שלא, אבל בהתחשב ברצון הבוחר (כלומר, רוב הבוחרים) - מדובר דווקא במימוש הדמוקרטיה ולא בחורבנה. אם זה רצון הרוב - וזה אכן רצונו - כמה משפטנים וכמה עיתונאים לא יכולים לבשר על קצה של הדמוקרטיה רק כי הבחירה הזאת איננה מתאימה להם.

3.

עד כמה הדמוקרטיה שלנו בריאה ניתן לראות במבט השוואתי על הליכים של הסרת חסינות בדמוקרטיות שונות. אף שמהות החסינות ותחולתה שונות ממדינה למדינה, ישנם כמה עקרונות זהים: רשויות החוק הן שמבקשות בדרך-כלל רשות מהפרלמנט אישור לפתיחת הליכים פליליים או להסרת החסינות. לרוב, הפרלמנט או ועדה שלו נדרשים לאשר את הבקשה, בהתאם לחוקים ולכללים הנהוגים במדינה - בהצבעה גלויה. כמעט בכל המדינות הכללים האלה אינם חלים אם חבר פרלמנט נתפס בעת ביצוע העבירה. אני מציג כאן כמה דוגמאות, רובן מבוססות על הסקירות של המכון הישראלי לדמוקרטיה.

 חסינות פרלמנטרית בעולם - על מה היא ניתנת ומתי היא תקפה

■ ארה"ב: החסינות מתייחסת להליכים אזרחיים בלבד ומגינה על נבחרי הציבור רק מפני מאסר ומעצר. החסינות חלה רק על מקרים שהתרחשו בקונגרס, בדרך אליו או ממנו, והיא איננה מונעת את הופעתם של חברי פרלמנט בפני בתי משפט או ועדת חקירה. 

■ גרמניה: במדינה יש חסינות הכוללת, בין היתר, הגנה מפני פתיחה בהליכי חקירה. עם זאת, משנת 1969 נהוג לקבל החלטה מקדמית עם התכנסות הפרלמנט, המסירה באופן גורף את החסינות בגין עבירות תעבורה ועבירות קלות אחרות. ההחלטה מאפשרת לפתוח בהליכי חקירה אך לא להגיש כתב אישום, לבצע מעצר או לנקוט כל הליך שעשוי להגביל את חירות חבר הפרלמנט, כגון חיפוש בבית. על-פי החוק הגרמני, חבר פרלמנט לא יועמד בכל עת שהיא לדין בבית משפט או יהיה כפוף לפעולה משמעתית. הכלל זה אינו מתייחס למקרים של הוצאת דיבה. כמו כן, חבר פרלמנט לא ייקרא לתת דין וחשבון או ייעצר בעבירה הנושאת עונש, אלא בהיתר של האנדסטג (ועדת הבית) ובמקרה שהוא נעצר בביצוע העבירה או למחרת יום ביצוע העבירה. כל הליך פלילי או הליכים אחרים נגד חברי פרלמנט, וכל מעצר או הגבלה אחרת של חופש אישי, יושעו לבקשת הבונדסטג.

השורה התחתונה בגרמניה: קיימת חסינות המגינה על חברי פרלמנט הן מפני הדין הפלילי והן מפני הדין האזרחי. חבר הפרלמנט נהנה מהגנה מפני חיפוש בחפציו או בביתו, מפני מעצר ומפני פתיחת הליך משפטי. החסינות אינה חלה על עבירות בשעת מעשה ועל עבירות תנועה ועבירות קלות אחרות. 

■ בריטניה: במדינה יש חסינות מצומצמת יחסית, שמגינה מפני מעצר וכליאה במקרים של הליך אזרחי בלבד. החסינות אינה חלה על מעשיו של אדם טרם היבחרו לפרלמנט.

■ צרפת: במדינה יש חסינות די רחבה. היא חלה על הליכים פליליים ומגינה על חברי הפרלמנט מפני מעצר, אך לא מפני פתיחה בהליך משפטי או חיפוש בבית. אין חסינות במקרים שבהם חבר הפרלמנט נתפס בשעת מעשה, במקרה של חשד לעבירה המוגדרת "פשע" או במקרה שחבר הפרלמנט הורשע. החסינות לא חלה גם על מתן עדות בפני שופט או בית דין. החסינות חלה בזמן תקופת כהונת הפרלמנט ואינה מכסה הליכים משפטיים נגד חבר פרלמנט שהחלו טרם היבחרו.

הליך הסרת החסינות מתבצע בוועדה אד-הוק המוקמת לצורך בדיקת בקשת ההסרה. חבר הפרלמנט שעניינו נדון בוועדה יכול להעיד בפניה לפני העברת המלצותיה לדיון במליאת הפרלמנט, שמחליטה על הסרת החסינות. הדיון בבקשה להסרת החסינות מתמקד בשיקולים להגשת הבקשה, כלומר, אם היא הוגשה מתוך שיקולים אמיתיים, הגונים, בתום-לב וללא משוא-פנים, ולא משיקולים פוליטיים.

■ בלגיה: גם כאן נדרש אישור של ועדה פרלמנטרית לפני פתיחה בחקירה, למעט מקרים שבהם חבר הפרלמנט נתפס בשעת עבירה. ההגנה היא מפני חקירות והליכים פליליים ואזרחיים. על-פי החוק הבלגי, תוקם ועדה של שבעה חברים לבחינת בקשות לאישור הליכים משפטיים נגד חבר פרלמנט, או בקשות להשעיית הליכים שכבר נפתחו. הוועדה עשויה לשמוע את חבר הפרלמנט הנוגע בדבר, שזכאי לבקש שימוע, והוא גם יכול להיות מיוצג על-ידי חבר פרלמנט אחר.

■ איטליה: חברי פרלמנט לא יהיו כפופים להליכים פליליים, והם חסינים ממעצר ומשלילת חופש אישי, ואין אפשרות לבצע חיפוש אישי או בביתם, למעט מקרים שבהם חבר הפרלמנט נתפס בשעת עבירה. באיטליה יש ועדה של 21 מחוקקים שאמורה לדווח על הבקשות להליכים פליליים ועל אמצעי חקירה. היא אמורה לגבש את המלצותיה אם לשמור על החסינות או להסירה בתוך 30 יום. נימוקיה מובאים בפני המליאה, שמחליטה על גורל החסינות בהצבעה חשאית.

■ ספרד: חסינות מפני הליכים פליליים מגינה על חברי הפרלמנט מפני מעצר, החזקה במאסר ופתיחת הליך משפטי. אין חסינות במקרים שבהם חבר פרלמנט נתפס בשעת מעשה, כמו גם על מתן עדות בבית משפט. החסינות תקפה במהלך כהונת בית המחוקקים (הקונגרס), וחלה גם על הליכים משפטיים שהחלו טרם בחירת הנציג. הליך הסרת החסינות מתחיל בהגשת בקשה של נשיא הקונגרס לוועדה מיוחדת של הבית התחתון. הוועדה צריכה לקיים שימוע למי שחסינותו עומדת לדיון ולגבש את המלצתה בתוך 30 יום. הדיון הסופי בדבר הסרת החסינות מתקיים במליאת הקונגרס. אם בתוך 60 יום לא התקבלה החלטה של המליאה, תבוטל הבקשה להסרת החסינות.

■ שבדיה: החסינות חלה על הליכים פליליים ומגינה מפני מעצר, מאסר ועיכוב לחקירה. החסינות אינה חלה על חברי פרלמנט שהודו באשמה, נתפסו בשעת מעשה, או כאשר העונש על העבירה נמוך משנתיים מאסר בפועל. החסינות אינה מגינה על חברי פרלמנט מפני הגעה לבית משפט או לסמכות שיפוטית אחרת לצורך מתן עדות. החסינות חלה על חברי הפרלמנט המכהנים בפועל בלבד. הליך הסרת החסינות מתבצע בפרלמנט, לאחר הגשת בקשה בכתב של התובע הכללי או של חברי פרלמנט ליו"ר הבית. הדיון בהסרת החסינות וההכרעה נעשים במליאת הפרלמנט.

■ הולנד: מקרה יוצא דופן של מדינה שבה מאז 1848 חברי הפרלמנט אינם זוכים לחסינות, ואפשר לראותם כשווים לאזרחי המדינה בפני שלטון החוק.

■■■

חוקי החסינות מהלכים על הקו הדק שבין שמירה על חשיבות עבודת הפרלמנט לבין האפשרות של ניצול לרעה על-ידי נבחרי ציבור שמקבלים פריבילגיות שמפרות את עקרונות השוויון בפני החוק. מתנגדיו הקולניים של נתניהו אומרים, כמובן, שהוא מנצל לרעה את המצב. בעיניי, מדובר בצביעות. כל המדברים על ניצול לרעה חייבים לקבל פרספקטיבה מההשוואות העולמיות. ואולי גם צריך לדבר על ניצול לרעה של הצד שעומד מול נתניהו - מערכת אכיפת החוק. 

4.

אני ממליץ לקרוא את הראיון המצוין שקיימו נטעאל בנדל ויהודה יפרח עם פרקליט המדינה, עו"ד שי ניצן, בעיתון "מקור ראשון". הנה שאלה אחת ותשובה אחת מתוכו:

קביעה שסיקור חיובי יכול להיחשב כמתת בעבירת שוחד היא תקדים משפטי. האם נכון לקבוע את התקדים הזה לראשונה בתיקי ראש הממשלה? 

ניצן: "כל תקדים משפטי חייב להתחיל בנקודה כלשהי. בתיק 4000, לדוגמה, לא הייתה מחלוקת, וכולם חשבו שנכון להאשים בשוחד, למרות שלא מדובר במעטפות כסף אלא בהטיית סיקור תקשורתי. אז מה, רק בגלל שמדובר בראש הממשלה, נדחה את התקדים לפעם אחרת? אני לא חושב שיש בהחלטה הזו הרחבה של עבירת השוחד או של עבירת הפרת האמונים. האם סיקור חיובי נחשב למתת בעבירת שוחד? אני חושב שגם במבחן אובייקטיבי, כתבה רצינית בעיתון היא בעלת משמעות גדולה עבור איש ציבור ועבור כל אחד. צריך לזכור שוואלה היה אז אתר החדשות השני המוביל בישראל".

תשובתו של ניצן מדהימה בעיניי. פרקליט המדינה מודה כי בפרקליטות החליטו להחיל בפער הראשונה תקדים של סיקור אוהד כשוחד דווקא אצל נתניהו, ראש ממשלה מכהן. למה? ככה. בעיניי, החלת הגדרת השוחד הבעייתית הזאת כמוה כתפירת תיק.

ניצן גם אומר כי "במבחן אובייקטיבי כתבה רצינית בעיתון היא בעלת משמעות גדולה עבור איש ציבור", וכי "וואלה הוא אתר החדשות השני המוביל בישראל". אז ככה: מדובר במבחן סובייקטיבי. קביעתו של ניצן איננה מגובה בראיות משפטיות (כי בכל בדיקה פשוטה נראה שלא היה סיקור אוהד בשורה התחתונה).

גם הקביעה שוואלה הוא אתר החדשות השני המוביל בישראל היא בדיחה. וואלה, כאתר כולו, הוא אולי השני בגודלו, אבל להגיד שהוא מוביל? זו לא קביעה אובייקטיבית, אלא קביעה שמתאימה לאינטרס של ניצן. וואלה מעולם לא היה אתר חדשות מוביל. הוא אתר חדשות שהשפעתו זניחה לחלוטין על התחום הפוליטי. הנה עוד סיבה לפקפק בכוונות "האובייקטיביות" לכאורה של ניצן. 

*** חזקת החפות: ההליכים המשפטיים בעניינו של ראש הממשלה בנימין נתניהו עדיין בראשיתם. הוא מכחיש את המיוחס לו, ועומדת לו חזקת החפות.