מה קרה לכנסת בחילופי העונות, ולמה זה גרם לקרמניצר להתנגד לחוק היועמ"שים?

למה באמת נערך השנה סביב נוסף של בחירות, מה אפשר ללמוד מהמהלך על המעמד של הכנסת, ואיך קרה ששני חוקרים במכון הישראלי לדמוקרטיה מתארים את בית הנבחרים הישראלי בצורה כל-כך שונה? • פרשנות

בנימין נתניהו ואביגדור ליברמן / צילום: חיים צח, לע"מ
בנימין נתניהו ואביגדור ליברמן / צילום: חיים צח, לע"מ

כשחולות הזמן יכסו את הבחירות לכנסת ה-22, אפשר יהיה לנסות וללמוד מהן משהו עקרוני על מבנה השלטון בישראל.

מעל לפני השטח הלכנו לבחירות האלה בגלל היריבות האישית בין אביגדור ליברמן לבין בנימין נתניהו. כתבי האישום הממשמשים ובאים ודאי גם הם שיחקו תפקיד. התמימים שבינינו אולי עדיין מאמינים שהייתה שם גם יריבות פוליטית אמיתית בין הסיעות החרדיות לבין ישראל ביתנו שחוללה את הבחירות.

אבל לבחירות האלה יש בוודאי גם הסבר אחר. כזה שקשור בגיאולוגיה הפוליטית שלנו. הסכנה הברורה והמיידית לשלטונו של נתניהו כיום היא תוצאה של פעילות הלוחות הטקטוניים בפוליטיקה הישראלית סביב חוק הגיוס. ההתנגשות של הכנסת והממשלה בסוף הקדנציה הקודמת היא שחוללה את מועד ב' של מערכת הבחירות.

מה לא טענו כנגד הכנסת בקדנציה האחרונה. אמרו עליה שהתרוקנה מסמכותה כבית מחוקקים. שהפכה למסדר חיילים ממושמע הפועל לפי פקודת ועדת השרים לחקיקה. שהמשמעת הקואליציונית, המוכתבת לה על-ידי הממשלה, הרסה בה כל חלקה טובה של שיקול-דעת פרלמנטרי. והנה לפני כשנה הציב בית המשפט אתגר קטן לתזה הזו. הוא חייב את הממשלה לחוקק חוק גיוס חדש ונקב במועד אחרון בהחלט לצורך השלמת החקיקה. לכאורה יעד לא מאוד מורכב לממשלה השולטת בכנסת ללא מצרים.

היעד הזה היה קל באופן מיוחד, מכיוון שהממשלה לא חשבה לרגע לעשות עבודה יסודית. איש משרי הממשלה לא התכוון לאתגר את החרדים עם מתווה קשה מדי. הממשלה בסך-הכול ביקשה לצלוח את העתירה. היא הייתה זקוקים ל"צעטלה" לבוא איתו לבית המשפט ולומר לשופטים - "חוקקנו". אולי לא בהכרח חוק מוצלח, אבל העיקר שזה חוק. משהו שמראה שהשתדלנו וידחה את רוע הגזירה. משהו שיגרום לשעון העצר הפוליטי להתאפס.

מואזין תמורת גיוס

משרד הביטחון נרתם למשימה והציג מצדו מתווה לחוק המיועד. הממשלה אישרה אותו, אך למרות מאמציה הכבירים להעביר אותו בשלוש קריאות בכנסת, הסיעות החרדיות לא הסכימו להצביע בעדו. לא עזר הריקוד הממשלתי מול יש עתיד, שבהתחלה עוד השמיעה הצהרות לתמיכה אפשרית בחוק. אחרי כמה שבועות של מחשבות הרואיות מצדם - נפל להם האסימון. הם החליטו לוותר על המדליה שמקבלים אידיוטים פוליטיים שימושיים.

גם לא הועילו הניסיונות לייצר עסקה מול הסיעות הערביות כדי לזכות בתמיכה שלהן מספסלי האופוזיציה. החרדים עשו עבודה פרלמנטרית מעולה ועברו אצל הערבים הרבה לפני שיושב-ראש הקואליציה בא לבקר אותם. ההתנגדות החרדית לחוק המואזין, בניגוד לעמדת הממשלה התומכת, נענתה באמצעות התנגדות ערבית לחוק הגיוס, וזאת מחוץ לממשלה ובניגוד גמור לעמדתה.

הפרלמנט עשה את עבודתו, והממשלה מצאה את עצמה מתנגשת בכנסת יציבה, עקשנית ומכאיבה. קווי השבר שיצרה ההתנגשות הביא את הממשלה, ובאופן אירוני גם את הכנסת לסוף דרכן.

כמה חזקה הכנסת?

האם זה אומר שהכנסת הישראלית היא מוסד חזק כל-כך? האמת היא שהתשובה לשאלה הזו מורכבת. יש לא מעט צדק בטענה לפיה הממשלה שולטת בתהליכי החקיקה בכנסת. אלא שהאמת היא שאין שום חוק המחייב את הכנסת לציית לה. זה קורה בעיקר בשל העובדה שהכנסת, בדגש על הקואליציה, בוחרת באופן וולונטרי להתכנס מאחורי הסינר של ועדת השרים לחקיקה ולקבל על עצמה את עמדת הממשלה. השליטה של הממשלה בחקיקה היא יותר עניין סטטיסטי מאשר נורמטיבי.

מצב העניינים הרגיל הזה, שבו הממשלה מווסתת את עבודת החקיקה בכנסת, כמעט גורם לנו לשכוח שהכנסת יכולה גם לנהוג אחרת. שבסופו של יום היא עצמאית לחלוטין. היא הריבון האמיתי. חוק הגיוס הוא רק מקרה אחד המוכיח זאת. הוא מצטרף לדוגמאות אחרות שסיפקה הקדנציה האחרונה כמו חוק היועמ"שים וחוק ההתגברות שזכו לתמיכת הממשלה ולא צלחו את המסלול הפרלמנטרי. פעם הייתה זו האצבע של רועי פולקמן שחסרה לקואליציה. ופעם הייתה זו האצבע של בני בגין. הכנסת אינה קבלן משנה של הממשלה. בוודאי ביחס להצעות חוק רגישות באופן מיוחד.

אלא שיש מי שמבקשים להתעלם מהמורכבות הזו ולטעון טענות קיצוניות ביחס למעמד הכנסת. הם בוחרים להציג את היחסים של הפרלמנט הישראלי עם הרשות המבצעת והשופטת באופן חיוור וחד ממדי. ההתעלמות ממורכבות העניין אינה מקרית. ניתקל בה בכל מקום שבו קיים צד המבקש להסיק מסקנה פוליטית חדה וברורה הנגזרת ישירות מהתיאור החסר. לעתים ההצגה הזו משעשעת, לעתים היא מגוחכת.

תמיד היא חוטאת למורכבות העניין.

שני תלמידי חכמים שהיו בעירנו

דוגמה טובה לניתוח מגמתי ביחס למעמד הכנסת הן שתי חוות-דעת הפוכות שנתקלתי בהן בשנה שעברה. שתיהן יצאו תחת ידיהם של סגני נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה. הן פורסמו, בהפרש של כמה חודשים, על רקע מהלכי החקיקה אותם הזכרנו: פסקת ההתגברות וחוק היועמ"שים.

החוק הראשון ביקש לאפשר לכנסת להתגבר על החלטת בית המשפט לפסול חקיקה מטעמה. החוק השני ביקש לאפשר לממשלה למנות יועצים משפטיים למשרדי הממשלה באופן שיפתח את שורות המתמודדים ויאפשר לשר לקחת חלק בבחירת יועצו המשפטי.

שני סגניו של נשיא המכון הסתמכו על מודל הפרדת הרשויות, ניתחו אותו והסיקו את המסקנה המתבקשת מבחינתם. כפי שתיראו מיד, קשה לחשוב על מרחק גדול יותר שיכול להתקיים בין שתי חוות-דעת. ודווקא הסתירה החריפה שבין חוות-הדעת, והמפגן המפואר הזה של חוסר מודעות עצמית מטעם המכון, יכולים ללמד אותנו עד כמה אפילו גופים רציניים עשויים להיות מוטים להחריד כשזה נוגע לכנסת.

הסגן הראשון, פרופ' יובל שני, פרסם בחודש אפריל מאמר ובו ניתוח של יחסי הרשויות בישראל, וכותרתו: "הכנסת היא בכלל אחד הפרלמנטים החזקים בעולם" , ובו טען כך:

"לכנסת יש כוח יוצא דופן בעולם המערבי מבחינת יכולתה של הקואליציה להעביר חוקים. ברמה המוסדית - היא אינה כפופה לגופים בינלאומיים כמו האיחוד האירופי או בית הדין האירופי לזכויות אדם. אין בישראל נשיא כמו בארה"ב, שיש לו זכות וטו על חקיקה, או בית מחוקקים שני כמו בבריטניה ובגרמניה, החולקים בסמכויות החקיקה ומאזנים זה את זה. לישראל אין אפילו חוקה מפורטת, והכנסת היא זו שמחוקקת את חוקי היסוד. מצב זה הופך את בית המחוקקים הישראלי לאחד מהפרלמנטים החזקים בעולם הדמוקרטי".

שני סיים את דבריו בקביעה הבלתי נמנעת, ולפיה "בג"ץ הוא הגוף היחיד שבסמכותו לרסן, במקרים מסוימים, את סמכות הכנסת", ולכן אין לחוקק את פסקת ההתגברות. ניתוחו של שני בהיר וברור: הכנסת נהנית מכוח חקיקה אימתני. כמה אימתני? עד כדי כך שמוכרחים לפרזה מכל פסקת התגברות ולהותיר על כנו את מצב העניינים בו נהנה בית המשפט מעליונות מוחלטת עליה.

ממה נובעת לטעמו של פרופ' שני עוצמתה הרבה של הכנסת? ממודל הפרדת הרשויות הקיים בישראל: אי-קיומה של זכות וטו מצד הרשות המבצעת על עבודת החקיקה של הפרלמנט (בדגם האמריקאי מדובר בווטו נשיאותי, ובדגם הפרלמנטרי שלנו מדובר במעין וטו מטעם ועדת השרים לחקיקה), הרשות המחוקקת מורכבת אצלנו מבית אחד שאינו מאוזן על-ידי בית מחוקקים שני, והכנסת חולשת על כינון חוקי היסוד, בשעה שחוקה אמיתית כלל אינה בנמצא.

חייבים להודות כי הטיעון משכנע.

הנה האביב חלף עבר

אלא שבשעה שחומו של אפריל התחלף בצינת דצמבר בסוף אותה שנה דיון ציבורי נוקב נוסף פרץ לחיינו. והפעם בעניין חוק היועמ"שים. היה מי שתמך והיה מי שהתנגד. והנה נתקלתי בדבריו של עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה, פרופ' מרדכי קרמניצר. כמו דבריו של שני, גם דבריו החדים של קרמניצר, אשר נמסרו בדיון ועדת חוקה של הכנסת במסגרת הליך חקיקת החוק, משכנעים ביותר.

אלא שכעת הסתבר כי מצבה של הכנסת, זו העוצמתית והאימתנית, ההיא שבאביב עוד הייתה אחד הפרלמנטים החזקים בעולם, ובכן - מסתבר כי מצבה החורפי בכי רע. הפרלמנט הישראלי, על-פי קרמניצר, יוצא דופן בחולשתו ביחס למדינות אחרות. ומה מסתבר? שהחולשה הקשה הזו מלווה אותנו מאז ראשית ימינו כמדינה:

"צריך להבין שבישראל יש מה שנקרא הפרדת רשויות או ביזור סמכויות ואיזונים ובלמים. זו מערכת חלשה מאוד, בייחוד בגלל היחסים שבין המבצעת למחוקקת, שאין מה לומר, למרבה הצער המבצעת שולטת במחוקקת באופן מעשי בזכות הרוב הקואליציוני. זה לא דבר חדש, מנחם בגין אמר את זה בתחילת שנות ה-50. יש לנו חולשה אינהרנטית במבנה הפרדת הרשויות".

מסקנתו הפוליטית של קרמניצר, הנובעת מניתוחה של חולשה זו, היא חד-משמעית: "לכן החשיבות של בתי המשפט כרשות מבקרת, לכן החשיבות של השירות הציבורי ולכן החשיבות המיוחדת של השירות המשפטי, וצריך לשמור על העצמאות ואי-התלות שלהם מכל משמר".

מדברים מפוזיציה

נימוקו של שני לעצירת פסקת ההתגברות נשען לכאורה על עוצמתה המופרזת של הכנסת, אלא שהנימוק לעצירת חוק היועמ"שים נשען על חולשתה יוצאת הדופן. פעם ניתוח מודל הפרדת הרשויות מלמד כי הכנסת חזקה מכל פרלמנט אחר, ופעם ניתוחו של אותו עיקרון ממש מלמד כי אין כמותה חלשה בכל העולם. מכון אחד. שני סגנים. ניתוחים הפוכים לחלוטין.

דרך אחת להסביר את הפער שבין הסגנים היא לומר שמשהו קרה בין האביב והחורף; אולי הקור הירושלמי כיווץ את מעמד הכנסת. אולי היה זה גורם אחר שהביא להידרדרותה החמורה, בתוך פחות משמונה חודשים, מהמקום העוצמתי שהייתה בו ביחס לפרלמנטים אחרים בעולם - לתהום משטרית שאין כמותה.

דרך שנייה להסביר את הפער היא להפנים את מידת המניפולציה שיש בתיאורים המגמתיים של הכנסת. פעם אחר פעם מתואר המוסד המורכב הזה באופן חד-ממדי, כשלתיאורים החסרים האלה מגמה ברורה: קידום מטרותיו הפוליטיות של הכותב. כשצריך להתנגד לפסקת ההתגברות, הכנסת חזקה. כשצריך להתנגד לחוק היועמ"שים, אין כמותה חלשה.

זו לא העונה בשנה. זו הפוזיציה שמשנה. 

הכותב שימש בארבע השנים האחרונות יועצה הבכיר של שרת המשפטים לשעבר איילת שקד ואחראי מטעמה על ענייני הכנסת והממשלה במשרדה. בנוסף, שימש מרכז ועדת השרים לחקיקה וכמרכז ועדת שקד-לוין להגברת המשילות בישראל. הוא תלמיד לתואר שלישי באוניברסיטה העברית. 

רוצה להשאר מעודכן/ת בנושא דין וחשבון?
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988