המצב המשפטי של ראש הממשלה, גרסת העובדות הבדוקות

מאז החלטת היועמ"ש אביחי מנדלבליט להגיש כתב אישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו, נזרקות בתקשורת ועל-ידי הציבור שלל הערכות ואמירות לחלל האוויר. האמירות הללו אולי נשמעות נחרצות, אבל הן תלויות בסופו של יום רק בדבר אחד: מה אומר עליהן החוק. האם נתניהו מחויב להתפטר? מתי, אם בכלל, נדרש נתניהו להכריז על נבצרות? האם במצב הפוליטי הקיים יש לו ממי לבקש חסינות? ועד כמה תומכת חוקת הליכוד ברעיון הפריימריז של גדעון סער? "המשרוקית של גלובס" עושה סדר. 

1. פריימריז לראשות הליכוד

האם לדרישה של גדעון סער יש בסיס בחוקת המפלגה

מה אומרים בתקשורת?

כתב האישום נגד בנימין נתניהו החזיר לסדר היום את הדרישה לקיים בחירות על ראשות הליכוד. ח"כ גדעון סער ביקש רשמית מיו"ר מרכז הליכוד חיים כץ לקיים סבב בזק לבחירת מחליף לנתניהו, שירכיב ממשלה לפני המועד המחייב את פיזור הכנסת. "אנחנו לא ‘יש עתיד’ שמבטלת בחירות פנימיות", אמר סער בסוף השבוע ל"פגוש את העיתונות" ברשת 12, "בליכוד לא היו פריימריז כבר שנים רבות". מנגד טען ח"כ מיקי זוהר מהליכוד, ב"מה בוער" בגלי צה"ל, שחוקת המפלגה לא מאפשרת לקיים פריימריז ליו"ר בלי לבחור במקביל רשימה לכנסת.

מה אומר החוק?
חוקת הליכוד קובעת איך בוחרים יו"ר לתנועה ומתי. לפי סעיף 84(א), היו"ר ייבחר בבחירות אישיות בידי כלל המתפקדים (שצברו 16 חודשים בתנועה), ויהיה אוטומטית גם המועמד לראשות הממשלה. המועד - "לא יאוחר משישה חודשים לפני מועד הבחירות לכנסת הקבוע בחוק", אבל מרכז הליכוד מוסמך לקבוע תאריך מוקדם יותר. אם מקדימים את הבחירות, חייבים לקיים פריימריז מוקדם ככל האפשר.
על בחירת הרשימה לכנסת נאמר בחוקה, בסעיף 139(א), כי חברי הרשימה הארצית ייבחרו "אחרי הבחירות ליו"ר התנועה". לא מצוין מתי.

מה אומר הניסיון?
מאז הנהגת הפריימריז לתפקיד יו"ר הליכוד ב-1993, קצת אחרי שנתניהו נבחר לראשונה, הם התקיימו שבע פעמים. אבל בפועל המרכז אישר במספר מקרים להקדימם. כבר חמש שנים הם מבוטלים שוב ושוב. הסבב הבא שהוקדם ל-2016, בכנסת ה-20, בוטל באישור בית הדין כיוון שנתניהו היה מועמד יחיד. ערב הבחירות באפריל השנה, התקיימו בחירות לרשימה בלבד, ובקיץ, לפני בחירות ספטמבר, בוטלו הבחירות הן לרשימה והן ליו"ר. נגד הביטול הוגשה עתירה, אך בית הדין של הליכוד דחה אותה.

■ שורה תחתונה: ההכרעה תיסגר סופית בבית הדין של הליכוד. 

 המתפקדים אמרו את דברם

2. בקשת חסינות

לנתניהו שמורה הזכות לחסינות, השאלה היחידה היא ממי לבקש

מה אומרים בתקשורת?
החלטה להגשת כתב אישום הציפה סוגיה שכבר עלתה לשיח הציבורי בעבר: זכותו של נתניהו לבקש חסינות כמו כל ח"כ, והאפשרות לאשר חסינות כזו בכנסת שעוד לא הוקמו בה ועדות קבועות. בתוכנית "מה בוער" בגלי צה"ל הביע ח"כ מיקי זוהר מהליכוד ביטחון בכך שנתניהו לא יוותר על הזכות הזו: "אם הוא יגיש בקשה לחסינות בתום 30 יום, הוא לא יהיה נאשם עד שתקום ועדת כנסת בעוד כמה חודשים; וכשהיא תקום - יהיה לנו רוב להעניק לו חסינות ולמנוע העמדה לדין".

מה אומר החוק?
כח"כ מן המניין, נתניהו נהנה מחסינות פרלמנטרית. עד לפני עשור וחצי נהנו כל הח"כים באופן אוטומטי מ"חסינות דיונית" - אותו מרכיב בחסינות שמונע להגיש נגדם כתב אישום פלילי כל זמן שהם בתפקיד. אם התגבש נגדם כתב אישום כזה, היועץ המשפטי לממשלה היה צריך לבקש מוועדת הכנסת להסיר את חסינותם, ואם הוועדה אישרה - נדרש אישור נוסף במליאה. אבל ב-2005 החוק נהפך על ראשו: הח"כ מקבל הודעה על הכוונה להגיש נגדו כתב אישום, ויכול לבקש חסינות תוך 30 יום מוועדת הכנסת - ורק מארבע עילות שנקבעו בחוק.

המבוכה נובעת מכך שכיום, עד שתושבע ממשלה חדשה, אין ועדת כנסת קבועה שנתניהו יכול לבקש ממנה חסינות. בחוות דעת שניסח ערב הבחירות, בקשר לבקשת חסינות של שר הרווחה המתפטר חיים כץ, קבע יועמ"ש הכנסת איל ינון שהוועדה המסדרת לא רשאית להקים ועדת כנסת זמנית לדיון בבקשה, וגם לא מוסמכת לדון בה בעצמה. לא ברור עדיין אם עמדה זו תחול גם במקרה של נתניהו.

מה אומר הניסיון?
מאז 2005 ועד היום, לא הוענקה חסינות דיונית לאף אחד מתשעה חברי הכנסת המכהנים שנגדם ביקש היועמ"ש להגיש כתבי אישום. הסיבה היא שכמעט כולם - מעמרי שרון ב-2005 עד אורן חזן ב-2017 - ויתרו מראש על הגשת בקשה. יוצאי הדופן היו חיים כץ ואיש בל"ד סעיד נפאע, שהואשם ב"מגע עם סוכן זר" בסוריה. נפאע טען שהעמדתו לדין נגועה באפליה, אבל הוועדה סירבה להעניק לו חסינות.

 ■ שורה תחתונה: ההחלטה תיפול בוועדת הכנסת, לכשתקום ועדה קבועה. 

3. נבצרות של ראש הממשלה

האם החוק מחייב בכלל את נתניהו להכריז כעת על נבצרות

מה אומרים בתקשורת?
אחד התרחישים שעומדים על הפרק, ומילא תפקיד מרכזי ב"מתווה הנשיא" הוא יציאה של נתניהו לנבצרות - תחליף להתפטרות מלאה. התנועה לאיכות השלטון, למשל, תבעה ביום ראשון מהיועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט להורות לנתניהו לצאת לנבצרות זמנית, אם לא יעשה כן מיוזמתו.

מה אומר החוק?
נבצרות היא מצב שבו נושא משרה שלטונית מנוע מסיבה כלשהי מלמלא את תפקידו, אם באופן זמני - למשל אשפוז קצר בבית חולים - ואם באופן קבוע. החוק הישראלי מכיר במצבי נבצרות של ראש הממשלה, של נשיא המדינה ושל יו"ר הכנסת, אבל הכללים לכל אחד מהם שונים. במקרה של ראש ממשלה, הם נמצאים בחוק יסוד הממשלה.

החוק הזה קובע שאם נבצר מראש ממשלה למלא את תפקידו, יחליף אותו שר אחר שהוא ח"כ. אין בחוק מילה לגבי הסיבות האפשריות לנבצרות; אף שלאחרונה נשמעה הטענה שהחוק מכיר רק בנבצרות מטעמים רפואיים - אין לכך בסיס בחוק. אחרי 100 ימי נבצרות רצופים, ראש הממשלה מוכרז כנבצר באופן קבוע, ממלא מקומו הופך לראש הממשלה בפועל, עד שהכנסת מביעה אמון בממשלה חדשה. לנתניהו אין היום ממלא מקום רשמי, והחוק גם לא מחייב למנות אדם כזה.

מה אומר הניסיון?
בשנים האחרונות עלתה שאלת הנבצרות בקשר לשני אישים בכירים: נשיא וראש ממשלה. ב-2007 הגיש הנשיא דאז משה קצב בקשה מוועדת הכנסת, לפי סעיף 22 בחוק יסוד הנשיא, להכריז עליו כנבצר כדי שיתפנה להגנתו המשפטית בתיק האונס. בחצי השנה הבאה מילאה את מקומו יו"ר הכנסת דליה איציק.

ב-2008, כשהתנהלו החקירות נגד ראש הממשלה אהוד אולמרט, עתר העיתונאי יואב יצחק לבג"ץ בדרישה להוציאו לנבצרות. על רקע החלטת אולמרט שלא להתמודד בבחירות הבאות, שופטי בג"ץ דחו את העתירה. אבל אף שהודו שלשון החוק "מעורפלת", הם כתבו שאם יתברר שראש הממשלה גורם לסחבת בחקירותיו הפליליות, "אפשר שיהא מקום להכרזה של היועמ"ש בדבר נבצרותו הזמנית".

 ■ שורה תחתונה: נתניהו יכול להכריז על נבצרות, השאלה היא אם ירצה. 

4. התפטרות של נתניהו

בניגוד לקריאות בציבור, החוק לא מאיץ בנתניהו

מה אומרים בתקשורת?
"נתניהו, תתפטר", קראו אלפים בהפגנות שנערכו במוצאי שבת. נתניהו "חייב לסיים את תפקידו וללכת", כתב יו"ר כחול לבן בני גנץ. וביום ראשון בבוקר הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה לבג"ץ בבקשה שיורה לנתניהו להתפטר מתפקידו. יועמ"ש התנועה, עו"ד תומר נאור, נימק: "ראש ממשלת מעבר זמנית, שלא קיבלה את אמון הכנסת הנוכחית, לא יוכל לכהן בעת שמרחף עליו צלו הכבד של כתב האישום בעבירות החמורות ביותר שיכול לעבור נבחר ציבור".

מה אומר החוק?
החוק, וליתר דיוק סעיף 18 לחוק יסוד הממשלה, מאפשר לראש הממשלה לכהן גם אחרי הגשת כתב אישום, ואפילו אחרי הרשעה במחוזי. הוא מחייב אותו להתפטר רק אם הורשע בעבירה שיש עימה קלון בפסק דין חלוט (כלומר סופי) אחרי שקיבל הזדמנות לערער לעליון.
בכך שונה ראש הממשלה משרים, שחייבים להתפטר אחרי הרשעה במחוזי, ושלפי הלכת פנחסי-דרעי יש לפטרם כבר עם הגשת כתב אישום.
עם זאת, החוק מאפשר לכנסת, ברוב של 61, להפסיק את כהונתו של ראש ממשלה כבר אחרי הרשעתו במחוזי בעבירה עם קלון.

מה אומר הניסיון?
כתב האישום נגד נתניהו הוא הראשון בתולדות המדינה שהוגש נגד ראש ממשלה מכהן. קודמו בתפקיד, אהוד אולמרט, הכריז כי בכוונתו להתפטר מתפקידו ב-30 ביולי 2008, כחודשיים לפני הגשת המלצות המשטרה בפרשות "מעטפות הכסף" ו"ראשונטורס". אולמרט התפטר בספטמבר 2008, כשבועיים לאחר שהוגשו ההמלצות בשתי הפרשות. כתב האישום הראשון הוגש נגד אולמרט באוגוסט 2009 - כמעט שנה לאחר שהתפטר.

■ שורה תחתונה: מחכים להכרעת בג"ץ. 

5. פיזור הכנסת

סיבוב אחרון ופרידה, או פרידה בלי סיבוב אחרון

מה אומרים בתקשורת?
אחרי ששני המועמדים המובילים נכשלו בהקמת ממשלה, מניחים רבים שהכנסת ה-22 קצרת-הימים צפויה לפזר את עצמה בקרוב ולהתכונן לבחירות חדשות. ח"כ גדעון סער, למשל, נימק את קריאתו לבחירות חדשות לראשות הליכוד בכך שהחלופה היא סבב בחירות נוסף. לדבריו, "לא שמעתי אדם אחד שחושב שאחרי בחירות שלישיות, רביעיות או חמישיות הוא יוכל להרכיב ממשלה".

מה אומר החוק?
שני נתיבים יכולים להוליך להקדמת הבחירות. הראשון נובע מסדרי הקמת הממשלה שנקבעו בחוק יסוד הממשלה, שאינם מאפשרים למגעים הקואליציוניים להימתח עד אין קץ. אחרי ששני מועמדים נכשלו בהקמת ממשלה, החוק נותן לחברי הכנסת הזדמנות אחרונה להצביע על מועמד שלישי, ברוב של 61. נכשל גם השלישי? הכנסת מתפזרת אוטומטית ובחירות חדשות מתקיימות תוך 90 יום.

נתיב שני להקדמת הבחירות הוא ביוזמה מפורשת של חברי הכנסת, בחוק להתפזרות הכנסת. חקיקת חוק כזה לא שונה מכל חקיקה ראשית אחרת: קריאה ראשונה, קריאה שנייה, קריאה שלישית. מציעי החוק צריכים להציע גם את התאריך לבחירות.

נתיב שלישי לפיזור הכנסת לא רלבנטי בנסיבות שלנו. הכנסת מתפזרת לפי חוק אם תקציב המדינה לא מאושר בזמן. הממשלה צריכה להניח את הצעת התקציב על שולחן הכנסת עד תחילת נובמבר, חודשיים לפני תחילת שנת התקציב. אם השנה החדשה נכנסת, ומגיעים לסוף חודש מרץ בלי תקציב - הממשלה נופלת, הכנסת מתפזרת, והולכים לבחירות.

מה אומר הניסיון?
עד השבוע האחרון, שבו הודיע בני גנץ כי נכשל בהקמת ממשלה, מעולם לא נכנסה ישראל לשלב האחרון שהוגדר בחוק, זה שבו ניתנת לחברי הכנסת הזדמנות לבחור את מרכיב הממשלה ברוב של 61. הכנסת הקודמת פיזרה את עצמה בהצבעת רוב אחרי שנתניהו, מקבל המנדט הראשון, נכשל במשימתו, ולפני שניתנה לנשיא הזדמנות לבחור תחתיו מועמד אחר.

 ■ שורה תחתונה: מחכים לח"כ ה-61. 

***חזקת החפות: גם לאחר הגשת כתב אישום נגדו, בנימין נתניהו מכחיש את המיוחס להם על-ידי היועמ"ש, ועומדת לו חזקת החפות.